L’année 2021 sera-t-elle celle du passage à l’acte pour le Québec ? Pour cause de pandémie mondiale, les principaux rendez-vous fixés l’an dernier au continent par la diplomatie québécoise n’ont pu avoir lieu. Annoncée mi-2019, la première stratégie africaine depuis longtemps d’un gouvernement québécois est encore dans les cartons du ministère des Relations internationales et le XVIIIe Sommet de l’Organisation internationale de la Francophonie (OIF), porte-voix sans égal de la province sur la scène extérieure, notamment en direction des pays du continent, a été décalé d’un an pour être reporté à la fin de cette année.

Malgré les aléas du calendrier, le Québec ne pourrait avoir finalement perdu que quelques mois sur son agenda si, comme l’affirme Nadine Girault, la ministre des Relations internationales, la vision africaine québécoise est bien « officiellement lancée au prochain trimestre ». Quelques semaines seulement avant les retrouvailles francophones de Djerba, ce pourrait être une belle occasion pour François Legault, Premier ministre depuis 2018, et son équipe, de « sortir du discours pour montrer concrètement comment il compte engager le Québec auprès de l’Afrique », s’impatiente un fin connaisseur de la diplomatie locale.

Faire entendre sa différence

Bien sûr, cette dernière ne peut opérer que dans les limites imposées par Ottawa, qui garde la haute main sur les relations extérieures de l’ensemble de la fédération canadienne, « mais elle a su faire preuve par le passé de suffisamment d’initiative pour s’en démarquer, notamment en direction du monde francophone », reprend notre expert. Surtout que domine le sentiment d’une certaine négligence du gouvernement canadien à l’égard de l’Afrique depuis l’éviction de Michaëlle Jean du secrétariat général de l’OIF au début de 2019. « Le Canada n’a d’ailleurs pas pu compter sur le soutien des pays africains pour se faire élire au Conseil de sécurité de l’ONU l’année dernière », rappelle notre observateur. Le Québec a donc tout intérêt à profiter des occasions qui se présentent pour faire entendre sa différence.

La province ne dispose évidemment pas de réseaux diplomatiques et d’affaires aussi denses que l’État fédéral. Mais avec 33 bureaux dans 18 pays, dont un certain nombre de délégations générales qui font office de quasi ambassades, elle a tissé sa toile à travers le monde comme seuls quelques Länder allemands ont su le faire. Et le Québec compte poursuivre son effort de représentation à l’étranger, comme semble le confirmer l’augmentation de 5 % du budget général affecté au ministère des Relations internationales en 2020. En Afrique, la province s’appuie sur deux délégations, à Rabat et Dakar, ainsi que sur un bureau à Abidjan. « Leurs missions restent essentiellement économiques », confirme un représentant du ministère.

L’OIF représente le principal outil de la province pour « exercer son influence sur la scène internationale »

L’étendue de leurs mandats est néanmoins suffisamment large pour les autoriser à relayer les différents aspects du soft power québécois sur le continent, en matière de politique migratoire et culturelle ainsi que d’accès à l’enseignement. « Avec nos actions de solidarité internationale, ce réseau de représentations renforce notre positionnement en Afrique », estime Nadine Girault. Qui, pour compléter le trépied permettant de maintenir l’équilibre, cite « l’appartenance du Québec à la Francophonie ». L’OIF représente en effet le principal outil multilatéral dont dispose la province pour « exercer son influence sur la scène internationale », selon les propos de la ministre. Elle s’adresse directement à une audience équivalant à un tiers des membres des Nations unies, ce qui lui permet de tisser des relations bilatérales avec de nombreux pays, en particulier sur le continent.

De l’avis de certains responsables canadiens et québécois, l’OIF devrait pourtant rester concentrée sur les pays francophones, le français étant perçu comme le ciment de l’organisation. Pour ses bailleurs d’outre-Atlantique, la Francophonie doit se recentrer sur ses missions de base – comme le souhaite également le président français, Emmanuel Macron –, et ses pays membres veiller à la bonne gestion financière et administrative de son organisation. Ce qui n’empêche pas l’OIF de chercher à étendre son spectre à des missions plus politiques – observation de processus électoraux, respect de la vie démocratique… sous l’impulsion de Louise Mushikiwabo, sa secrétaire générale. Et sur ce point, là encore, Canadiens et Québécois marquent la même hésitation à voir l’organisation franchir le pas, sans s’y opposer vraiment non plus. Une absence de clarté dans le positionnement qui, du côté québécois, pourrait justement trouver quelques éléments de réponse dans la stratégie africaine à venir. À moins que cette vision ne souligne justement les limites mêmes du périmètre de la diplomatie provinciale en politique extérieure. Montréal pourra toujours se retrancher derrière Ottawa pour masquer un éventuel manque d’ambition en la matière.