Dette africaine : comment sortir de l’ornière

Paris, le 22 mars. Le débat organisé par le cabinet d’avocats Franklin sur la renégociation de la dette souveraine des pays à faible revenu, notamment ceux d’Afrique, est animé. Entre Michel Sapin et Lionel Zinsou, la divergence de vues est patente. Le premier, ancien ministre français de l’Économie et des Finances, s’inquiète de la reprise du paiement du service de la dette dans ces pays qui n’arrivent pas à soutenir leur passif : « Nous nous trouvons à un moment crucial, il faut prendre des décisions pour éviter l’irréparable », martèle-t-il.

Moins alarmiste, le second, Premier ministre du Bénin entre 2015 et 2016, n’a de cesse de répéter que les Africains, forts de leurs expériences passées, ont progressé dans la gestion de leurs dettes publiques. « Les possibilités de mobilisation de ressources sont bien plus nombreuses aujourd’hui. Elles sont présentées comme une aggravation de la situation (…). Pourtant, le marché fait son travail et, dans cette nouvelle dynamique, les éléments de satisfaction sont nombreux ! », défend-t-il.

Depuis la fin de l’Initiative de suspension du service de la dette (ISSD) en décembre 2021, les inquiétudes sont montées d’un cran. Ce dispositif mis en place, dans l’urgence, en mai 2020, afin de faire face à la crise du Covid-19, n’a pas eu le succès escompté. Il a certes attiré de nombreux pays (une trentaine), mais les montants concernés n’ont pas été à la hauteur des volumes anticipés (5 milliards de dollars pour les créanciers bilatéraux). Il en est de même pour le “cadre commun” institué par le G20, dans la foulée de l’ISSD, qui visait à aider les pays surendettés à restructurer leur passif mais n’a été sollicité que par trois États (Tchad, Zambie, Éthiopie). Faut-il y voir le signe d’une nouvelle maturité des pays africains dans la gestion de leurs dettes souveraines ? La question de la dette se pose-t-elle encore en Afrique ?

Renforcement du poids des créanciers privés

Il est vrai que l’endettement des pays à faible revenu a considérablement augmenté au cours des vingt dernières années, ainsi que le relève Catherine Bouvier d’Yvoire, directrice régionale chargée de la notation de la dette souveraine africaine au sein de Standard Chartered Bank. Une note publiée en décembre dernier par le FMI estime que ce sont désormais 60 % de ces pays qui courent un risque élevé de surendettement, quand ils ne sont pas déjà surendettés, alors que seuls 30 % d’entre eux se trouvaient dans cette situation en 2015. De la même manière, la nature des prêteurs a changé.

« Beaucoup plus nombreux qu’en 2015, les créanciers privés sont désormais aussi importants que leurs pendants multilatéraux et bilatéraux. Et la Chine qui, parmi les prêteurs publics, est devenue un créancier majeur de l’Afrique, n’a pas les mêmes pratiques de transparence », avertit Michel Sapin, aujourd’hui conseiller principal chez Franklin. Ce qui, implicitement, signifie que le risque d’être confronté à des situations de dette cachée, comme ce fut par exemple le cas au Mozambique, est encore plus élevé.

Il n’empêche que « des changements remarquables sont à noter concernant l’endettement des pays en voie de développement », signale Catherine Bouvier d’Yvoire. « Au cours des dix dernières années, explique la banquière, la nature des instruments utilisés a changé, les devises se sont diversifiées. Traditionnellement, les émissions obligataires souveraines des pays émergents étaient libellées en dollars, aujourd’hui, ces mêmes émetteurs empruntent en euros. Les termes se sont par ailleurs améliorés pour certains États souverains au fil de leurs émissions, que ce soit pour les marges (spreads) ou les maturités. Les instruments de couverture (de change) se sont également développés. »

Notre continent n’est pas plus malade que les pays de l’OCDE »

Et de citer l’exemple du Sénégal, qui empruntait à sept ans en 2009, et qui émet désormais sur trente ans. Ou encore celui du Burkina Faso, qui a continué à sortir sur le marché régional en dépit du changement d’administration consécutif au putsch de janvier. À la fin de février, au début de la crise ukrainienne, le Nigeria a rouvert le marché des eurobonds pour lever 1,25 milliard de dollars. L’Angola a suivi avec un eurobond se chiffrant à 1,75 milliard de dollars, légèrement moins sursouscrit que le précédent. Quant à la Côte d’Ivoire, elle a finalement renoncé à un nouvel eurobond, préférant s’adresser au marché régional, comme l’annonçait en avril Africa Business+.

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Augmentation (re)marquée du PIB en valeur des pays subsahariens

Autre nouveauté notable, les pays empruntent à la fois pour financer leurs besoins de développement, mais aussi pour refinancer la dette existante. Un mécanisme qui permet d’allonger la maturité moyenne de la dette. « Si un État peut emprunter à trente ans sur les marchés de capitaux internationaux – à l’instar de ce qu’ont fait certains pays d’Afrique subsaharienne –, il opère alors en douceur un reprofilage de sa dette : il rembourse une dette émise à dix, douze, quinze ans avec une dette d’une maturité de trente ans. Par conséquent, on assiste à une amélioration des termes pour l’émetteur souverain », explique Catherine Bouvier d’Yvoire. On voit ainsi se dessiner sur le continent trois catégories de pays : ceux en détresse, ceux ayant accès aux marchés des capitaux, ceux, enfin, qui aspirent à y aller. Le panorama est bien plus nuancé et moins risqué qu’il est souvent présenté.

Il ne faut pas faire de folklorisme sur la dette africaine ! »

Par ailleurs, au cours des quinze ans qui ont précédé la crise du Covid-19, les PIB en valeur des États d’Afrique subsaharienne ont enregistré une croissance comprise entre 7 % et 8 % en moyenne. Dans certains pays, un nouveau calcul du PIB (rebasing) a permis des augmentations spectaculaires comme au Nigeria (+90 % en 2014), au Ghana (+60 % en 2010), au Bénin (+36,4 % en 2020) mais aussi au Togo (+37 % en 2020). Quand le PIB augmente, il est normal que l’endettement suive, expliquent les experts.

D’après Lionel Zinsou, « la progression du stock de dette est également un signe positif, et pas seulement une pathologie ». Alors que l’on observe depuis deux semaines un retournement sur les marchés financiers internationaux, marqué par la hausse des taux d’intérêts qui signe le début de la fin de l’argent quasi-gratuit, le cofondateur de la banque d’affaires SouthBridge rappelle ceci : « En 2021, l’abondance de la liquidité au niveau international a attiré sur les marchés des emprunts obligataires internationaux de nombreux pays, aussi bien d’Afrique que de l’OCDE. De fait, s’il y a une ‘pandémie’ de progression de dette, ce n’est pas uniquement le cas en Afrique subsaharienne. Notre continent n’est pas plus malade que les pays de l’OCDE ! », soutient-il. Ajoutant, « l’Union africaine appelle toujours à la réduction de la dette mais, en réalité, celle-ci se produit toute seule, elle s’exécute. Parfois, au fil des crises, on trouve un traitement ad hoc mais, à dire vrai, il y a un traitement continu de la dette pour les pays moins avancés. Il ne faut pas faire de folklorisme sur la dette africaine ! » C’est dit.

Dernier vestige d’un ordre révolu ou vraie avancée historique ?

Alors, le « Cadre commun » du G20, censé regrouper l’ensemble des créanciers en vue de traiter l’endettement des pays en développement, est-il le dernier vestige d’un ordre révolu ? Pas si sûr. Certes, sa mise en œuvre s’avère complexe mais, pour les pays en situation de surendettement, il reste le processus le plus adapté aux besoins d’allègement qui ne peuvent être supportés par une seule catégorie de créanciers. Ainsi en est-il du Tchad, de l’Éthiopie et de la Zambie, premier pays du continent à avoir fait défaut pendant la pandémie de Covid-19.

Le principe de comparabilité de traitement fait peur aux créanciers privés

Selon le Club de Paris, partie prenante des discussions relatives au Tchad, le « Cadre commun » a déjà produit des résultats : c’est en effet la toute première fois que sont réunis autour d’une même table la Chine, l’Inde, la France, l’Arabie saoudite et le Club de Paris. La portée du « Cadre commun » est d’autant plus historique que Pékin, contrairement à ses habitudes, se trouve en première ligne en tant que co-présidente du comité mis en place pour discuter avec N’Djamena et Lusaka.

En Zambie, où la dette extérieure est estimée à quelque 17,3 milliards de dollars (plus d’un tiers est détenu par la Chine), les autorités espèrent que le dossier de restructuration sera bouclé d’ici à la fin de juin. Demeurent néanmoins deux difficultés majeures pour le cadre commun du G20. La première réside dans sa lenteur. Enclenché en 2020 dans le cas du Tchad, il n’a, près d’un an et demi plus tard, toujours pas abouti. Entre-temps, l’environnement extérieur a changé avec la remontée des cours du pétrole, laquelle a apporté une nouvelle marge financière au pays. L’autre principal écueil concerne l’implication des créanciers privés dans les discussions de rééchelonnement. Au Tchad, le comité a fortement incité les créanciers privés, le trader suisse Glencore en tête, à se rapprocher des autorités locales, l’objectif étant de parvenir, pour l’ensemble de la dette du pays, à un traitement équilibré de tous les prêteurs.

Orthodoxie budgétaire et cercle vertueux

Comme l’explique Bouvier D’Ivoire, « le principe de comparabilité de traitement (traitement équilibré) fait peur aux créanciers privés, telles que les banques commerciales, qui redoutent d’être pris dans des restructurations de dette avec, potentiellement, un allègement du principal ou une réduction du taux d’intérêt. Cela pourrait les pousser à arrêter de prêter. Car leur vocation est de prêter dans des conditions de risque calculé. » Raison pour laquelle certains pays comme le Kenya ont préféré ne pas participer à l’ISSD afin de conserver intact leur accès à ce type de financement.

D’autres pays émergents d’Afrique subsaharienne ayant participé à l’ISSD, comme la Côte d’Ivoire et le Sénégal,  ont bien pris soin d’indiquer explicitement aux prêteurs privés et aux agences de notation que l’initiative ne serait pas étendue aux créanciers privés. « Quand Moody’s et les autres agences de notation ont compris que ces pays ne voulaient parler qu’avec les créanciers bilatéraux, elles ont fait marche arrière et ont ôté leur “surveillance”. »

Nous avons accompli un travail incroyable au Bénin »

Ce traitement particulier dont bénéficient les prêteurs privés n’est pas sans susciter des critiques, puisqu’il entraîne de fait une sorte de “subvention” de leur dette par les autres bailleurs. Mais peut-être s’est-il aussi imposé parce que l’émission répétée d’eurobonds oblige finalement les économies africaines à davantage d’orthodoxie budgétaire ? Afin de conserver leur accès aux marchés obligataires internationaux, les administrations du continent sont incitées à adopter une bonne gestion, créant ainsi un cercle vertueux.

Ainsi que le rappelle Lionel Zinsou, en juin 2015, lors de son accès à la primature du Bénin, l’essentiel de la dette du pays était exigible à un an.  « C’était extrêmement dangereux ! Et puis, en quelques années, on est passé de un an à trente ans. Nous avons effectué un travail incroyable pour créer une signature sur les marchés internationaux », justifie-t-il. Il faut dire que « désormais, grâce à la qualité de leur crédit et de leurs performances macroéconomiques, ces pays arrivent sur les marchés de capitaux internationaux, où les sommes qui leur sont proposées leur offrent de nouvelles perspectives », complète Catherine Bouvier d’Yvoire. Plus question, en conséquence, de se couper de ces marchés.