Décentralisation: la charrue avant les boeufs

Les concepteurs de l’actuelle Constitution congolaise, adoptée par référendum en février 2006, étaient sans doute animés de bonnes intentions en proposant un État décentralisé après des décennies marquées par l’omniprésence et l’arbitraire du pouvoir central. Vu l’immensité du pays et les nombreux problèmes – tous urgents – auxquels la RD Congo est confrontée, il était sans doute temps de tourner la page et de concrétiser, enfin, une idée déjà ancienne.

Objectifs principaux : promouvoir la bonne gouvernance, le développement à la base, rapprocher les administrés de l’administration. Dans cette optique, il a été jugé bon d’inscrire dans la Constitution la création de quinze nouvelles provinces. Au total, le pays devra compter vingt-six provinces d’ici à mai 2010, date butoir. Et comme pour anticiper, les sénateurs ont été élus en 2007 sur cette base. À sept mois de l’échéance, tout le monde est d’avis que c’est une mission impossible. Avec un budget de 5 milliards de dollars, l’État congolais n’a pas les moyens de sa politique.

Visées électoralistes

D’où ce constat désabusé d’un cadre du ministère de la Décentralisation et de l’Aménagement du territoire : « L’expérience du Congo en matière d’organisation et d’administration publique se caractérise par une divergence entre les textes et les réalités, sinon une contradiction entre la théorie et la pratique, une incompatibilité entre la volonté et les possibilités. Le Congo de jure et le Congo de facto ont trop souvent et trop longtemps constitué deux mondes parallèles. » Mais y avait-il, de la part des acteurs politiques de la transition, une réelle volonté de mettre en place la décentralisation ? Selon Philippe Biyoya Makutu, professeur de relations internationales à l’université de Lubumbashi et à celle de Kinshasa, « cette option avait des visées électoralistes. Il s’agissait surtout de contrecarrer les plans de certains groupes politiques, comme le Rassemblement congolais pour la démocratie [RCD], qui prônaient le fédéralisme ».

Conflits identitaires

Sur le terrain, les onze provinces actuelles ont bien chacune son gouvernement et son Assemblée. Pour fonctionner, le législateur a prévu un transfert des compétences du pouvoir central, c’est-à-dire, plus concrètement, de transférer 40 % des recettes du budget national aux provinces. Vu la conjoncture, l’État ne parvient pas à honorer cet engagement, du coup, les provinces les plus démunies ont du mal à s’en sortir. Mais pas seulement : l’Assemblée provinciale de Kinshasa n’a pas de siège. Elle est donc obligée, pour se réunir, d’errer à travers la capitale en quête d’une salle disponible. Par ailleurs, comme le disait le président du Sénat, Léon Kengo wa Dondo, lors de la rentrée parlementaire de septembre 2008, « pour d’autres acteurs politiques, la décentralisation signifie le retour du pouvoir dans les terroirs. C’est ainsi que l’on assiste à une accentuation du régionalisme, à une résurgence des conflits identitaires ». Cela s’est vu plus d’une fois dans le Bas-Congo (Ouest), où le mouvement Bundu dia Kongo considère les Congolais venus d’ailleurs comme « des étrangers » n’ayant pas le droit d’occuper des emplois. Au Katanga, le maire de Lubumbashi n’a pas hésité à instaurer des visas d’entrée dans sa ville pour tous les Congolais originaires d’autres provinces. Une mesure sur laquelle il est revenu après un rappel à l’ordre de l’autorité centrale.

Autre préoccupation, les pratiques peu recommandables qui régissent les rapports entre les députés provinciaux et les gouverneurs. Au cours d’une réunion avec le président Joseph Kabila Kabange en juin dernier, à Kisangani, ces derniers se sont plaints d’être devenus les otages des députés qui ne rechignent pas à les menacer avec des motions de censure « sans aucun rapport avec les programmes de gouvernement ». But inavoué : leur soutirer de l’argent ! Commentaire d’une source proche de la présidence : « Nous sommes en train de subir les contrecoups du manque de préparation de la décentralisation et de l’absence d’une éducation citoyenne sur ses enjeux réels. »

Le grand problème qui se pose aujourd’hui est celui du découpage territorial prévu par la Constitution et dont la réalisation dans les délais est impossible. Les avis sont partagés sur la question. Pour Biyoya Makutu, « le vrai problème n’est pas celui des délais, mais du manque de stratégie. Le découpage devient un problème lorsqu’on ne lui donne qu’un contenu politico-administratif. Le principe devrait être maintenu et encouragé ». Un proche de la présidence estime quant à lui qu’« il est plus raisonnable que la décentralisation soit d’abord expérimentée dans les provinces ayant toutes les infra­structures, tous les moyens humains et matériels, avant de créer de nouvelles provinces. C’est la voie la plus objective si nous voulons être rationnels ». La question du découpage territorial ne se pose pas seulement en termes de délais. Elle concerne également la cohésion nationale. Une mission des partenaires de la RD Congo (Banque mondiale, Programme des Nations unies pour le développement), après avoir sillonné le pays, a constaté que dans certains cas le découpage ne correspondait pas aux réalités ethniques.

Comment sortir de l’impasse

Ce qui sous-entend que c’est sur cette base-là que les futures provinces verront le jour : des provinces ethniques ou tribales et non nationales. Un pasteur katangais affirme que la logique du découpage est simple : « Telle tribu ne s’entend pas avec telle autre, alors on les sépare en créant deux provinces distinctes. » Et il donne l’exemple du Katanga, où la prochaine province du Lualaba est au cœur de tensions entre deux tribus. Pomme de discorde : le choix de Kolwezi comme chef-lieu. Pour l’une des tribus, c’est l’occasion de « s’affranchir d’une tutelle coutumière et de diriger, enfin ». Quant à la seconde tribu, elle estime que le fait d’ériger Kolwezi en capitale provinciale revient à aller à l’encontre de ses intérêts. La vraie raison de cette querelle, qui a poussé un sénateur issu de l’une des tribus à déclarer publiquement que si son camp n’obtient pas satisfaction « il y aura effusion de sang », est ailleurs. La région de Kolwezi étant riche en cuivre, cobalt, uranium et radium, certains sont persuadés que celui qui la tiendra aura le contrôle de toutes ces richesses. « Voilà des conflits qui n’ont rien à voir avec la décentralisation ! » se lamente le pasteur.

Pour sortir de l’impasse dans laquelle se trouve la concrétisation du découpage territorial par l’existence des quinze nouvelles provinces, une révision de la Constitution est inévitable. Elle devra, si elle a lieu, revenir sur la disposition concernant la mise en place de la décentralisation. D’après Freddy Mulumba Kabuaya, du quotidien kinois Le Potentiel, « il y a consensus là-dessus. S’il faut toucher à la Constitution, cela doit se limiter au découpage. Mais le plus important reste la reconstruction d’une administration qui n’existe plus. Il se pose un sérieux problème de ressources humaines dans toutes les provinces ».