L’UPM en questions

Naissance d’un rêve

Henri Guaino, conseiller souverainiste et plume influente de Nicolas Sarkozy, est à l’origine de ce projet qui a été présenté à Toulon, le 7 février 2007, en pleine campagne électorale. « Je suis venu dire aux Français que leur avenir se joue ici, en Méditerranée », lance alors le candidat. Prenant acte de l’enlisement du processus de Barcelone (censé aider au développement des pays du pourtour de la Méditerranée) et d’un énième appel d’intellectuels français pour amener Israël et les pays arabes à coopérer, les deux hommes ont dessiné un grand rêve : la création d’une « union méditerranéenne » susceptible de résoudre les problèmes de l’islamisme et de l’immigration, d’offrir un lot de consolation à la Turquie, dont ils ne veulent pas dans l’Union européenne, d’aider au règlement des crises (Israël-Palestine, Liban, Chypre), de construire un grand marché commun et d’améliorer la compétitivité des entreprises du Nord en se servant des avantages comparatifs des pays du Sud Une fois élu, le président français invitera officiellement, le 23 octobre à Tanger, tous les peuples de la Méditerranée « à s’unir autour du plus beau et du plus grand des idéaux humains ».
Au lendemain de ce discours, les capitales européennes restent très prudentes. La Commission et le Parlement européens sont très irrités par ce projet français qui consacre l’échec du processus de Barcelone et marginalise les institutions communautaires. Angela Merkel soupçonne Sarkozy de vouloir faire cavalier seul pour étendre sa zone d’influence vers le sud. Devant ces réticences, le chef de l’État négocie avec la chancelière allemande. Cette dernière obtient, le 8 mars 2008, une révision du projet qui remet l’Europe au centre du processus et qui lui donne une orientation plus pratique que politique (voir « Des projets à la carte »).
Sarkozy et Guaino ont beaucoup perdu, mais peuvent encore vendre l’image d’une UPM proche de l’Europe originelle vue par Jean Monnet, celle du concret L’« union méditerranéenne » est rebaptisée « Processus de Barcelone : Union pour la Méditerranée ». Pas moins de 44 pays sont appelés à y participer : les 27 pays de l’Union européenne, les 13 États membres du processus de Barcelone (Maroc, Algérie, Tunisie, Libye, Égypte, Mauritanie, Jordanie, Israël, Turquie, Liban, Syrie, Albanie et Palestine), et quelques autres nations comme la Croatie, la Bosnie-Herzégovine, le Monténégro et la principauté de Monaco.

Un Processus de Barcelone anémique

Au détroit de Gibraltar, moins de 15 kilomètres séparent l’Europe de l’Afrique, et le différentiel du niveau de vie des rives nord et sud de la Méditerranée n’a pas d’équivalent entre deux autres régions contiguës de la planète. C’est pourquoi, après une trentaine d’années de tâtonnements, l’Union européenne et douze pays méditerranéens avaient décidé, en novembre 1995, à Barcelone, de créer un partenariat pour compenser ces hiatus, source de désespérance.
Baptisé « processus de Barcelone », ce partenariat avait quatre objectifs : le développement économique et financier ; le renforcement des liens politiques et de la sécurité ; l’amélioration de la coopération dans les domaines social, culturel et humain ; une gestion mutualisée des flux migratoires.
Treize ans plus tard, la déception est générale*. Certes, « Barcelone » a contribué à assainir les équilibres macroéconomiques de l’Afrique du Nord et du Proche-Orient. L’inflation y est passée de 20 % par an à moins de 5 %, et les déficits budgétaires de 5 % à 3 % du produit intérieur brut. De même, l’argent n’a pas manqué, puisque les pays de la rive méridionale bénéficient, bon an mal an, de 1 milliard d’euros de subventions et de 1 milliard d’euros de prêts. Ces sommes sont pourtant faibles. Elles représentent une dizaine d’euros par habitant et par an, quand le citoyen d’Europe de l’Est reçoit plusieurs centaines d’euros pour rejoindre le peloton européen.
Deuxième défaut rédhibitoire du « processus » : son manque de visibilité. Axés sur la préparation d’une zone méditerranéenne de libre-échange voulue en 2010, ses programmes Meda ont peu concerné les populations, à l’exception des territoires palestiniens. Les fonds européens ont été utilisés pour financer l’harmonisation des normes électriques entre les pays de la zone ou un audit sur un ministère des Finances plutôt que des barrages hydroélectriques ou des routes. Sans oublier que le conflit israélo-palestinien a figé nombre de projets d’ampleur régionale.

* Voir l’excellent dossier « UE-Méditerranée : un futur à partager », de la revue Confrontations Europe n° 81 (janvier-mars 2008), dirigée par Philippe Cohen.

Une cogestion Nord-Sud

A l’issue du sommet du 13 juillet, l’UPM devrait comporter une coprésidence tournante, assurée conjointement pour deux ans par deux États, l’un du Nord et l’autre du Sud. La coprésidence sera chargée de la préparation des sommets, qui se tiendront tous les deux ans, et des réunions ministérielles.
Nicolas Sarkozy et Hosni Moubarak sont pressentis pour assurer la coprésidence lors des deux premières années. Le chef de l’État français, président de l’Europe du 1er juillet au 31 décembre 2008, ne pourra aller au terme de son mandat que si les pays européens se mettent d’accord pour lui déléguer la coprésidence pour deux ans. L’Espagne devrait l’avoir en 2010, suivie par la Grèce en 2012.
La coprésidence sera assistée dans sa tâche par un secrétariat léger, composé d’une vingtaine de personnes venant des États membres de l’UPM, du secrétariat général du Conseil de l’UE et de la Commission européenne. Il sera dirigé par un secrétaire général et un secrétaire général adjoint, nommés pour un mandat de deux ans renouvelable une fois, répartis entre le Sud et le Nord. La mission de ce secrétariat par rapport aux structures de dialogue existantes de l’actuel processus de Barcelone reste à définir. La France et certains pays du Sud souhaitent qu’il ait un rôle politique, ce que rejettent les pays du nord de l’Europe. La Belgique, Malte, la Tunisie et le Maroc sont candidats pour l’accueillir.
Le financement de l’UPM n’est pas encore bouclé. Toutefois, le seuil de crédibilité du projet se situe au-delà des 4 milliards d’euros par an accordés aux pays du sud de la Méditerranée via le budget communautaire, l’aide bilatérale et l’intervention de la Banque européenne d’investissement (BEI). Le président français propose de solliciter les fondations et autres structures privées pour financer les projets.

Des projets à la carte

Perçu comme un échec, l’actuel partenariat euro-méditerranéen n’alloue que 30 % de ses ressources à des projets concrets. Et c’est sur ce plan que l’UPM pourrait changer la donne. Le dernier Conseil européen a souligné que des « projets régionaux concrets et visibles de tous les citoyens » doivent être au cur du nouveau partenariat. Et de demander que les quatre premiers d’entre eux soient activés lors du sommet de Paris. Détail essentiel : à chacun de ces projets ne participeront que les pays qui le souhaitent.
La dépollution de la Méditerranée est un plan préparé par la Banque européenne d’investissement (BEI), qui a repéré 131 sites à traiter d’ici à 2020. La première phase concernerait 44 sites dans sept pays de la rive sud, pour un montant de 2 milliards d’euros financés par la BEI, l’Agence française de développement (AFD) et la Banque mondiale. Y seront traités les problèmes de gestion de l’eau, d’accès à l’eau potable et d’irrigation.
Le plan solaire méditerranéen, une proposition de la France, s’inscrit dans le prolongement du Grenelle de l’environnement. Partant du constat que 10 % seulement de la population vivant au sud de la Méditerranée a un accès convenable à l’énergie, son objectif est de favoriser l’alimentation des zones rurales et l’installation de PMI en dehors des sites d’implantation traditionnels.
Les autoroutes de la mer, concept relancé par les Égyptiens, permettraient plus de régularité dans la circulation maritime entre Alexandrie et Tanger. D’autres projets d’infrastructures pourraient y être liés, comme l’interconnexion de l’autoroute du Maghreb arabe (AMA), qui, pour l’heure, pose des problèmes politiques majeurs.
L’initiative de protection civile vise une meilleure coordination des moyens de lutte contre les incendies et les catastrophes naturelles. Les problèmes liés à la sécurité maritime devraient également y être abordés.
Sont également prévues la création d’un volet méditerranéen au programme européen d’échanges universitaires Erasmus et la mise en place d’un programme d’appui technique et financier aux PME.

L’immigration choisie en débat

« C’est dans la perspective de cette union méditerranéenne qu’il nous faut concevoir l’immigration choisie, c’est-à-dire décidée ensemble, organisée ensemble, maîtrisée ensemble », expliquait Nicolas Sarkozy dans son discours de Toulon. Paris aimerait faire adopter par ses partenaires une stratégie commune en matière d’immigration qui s’inspirerait de sa propre politique : arrêt des régularisations massives de sans-papiers, durcissement des contrôles aux frontières dans l’espace Schengen, harmonisation des procédures d’asile, adoption d’un « contrat d’immigration » incluant l’apprentissage des identités nationales et des valeurs européennes pour les immigrés.
Mais cette ambition suscite de nombreuses oppositions au Nord comme au Sud. Au sein même de l’Union européenne, plusieurs pays, dont l’Espagne, ne veulent pas du « pacte sur l’immigration et l’asile » proposé par le président français. Madrid craint qu’une politique trop restrictive ne dissuade les travailleurs légaux de venir apporter leur contribution au développement économique du pays. La croissance espagnole s’est nourrie, lors de la dernière décennie, de l’apport de quelque 7 millions d’immigrés travaillant essentiellement dans la construction, l’hôtellerie et l’industrie.
Du côté de la rive sud de la Méditerranée, les opinions publiques sont très critiques envers la politique française en matière d’immigration. On n’accepte pas l’idée que l’UPM puisse limiter davantage l’accès aux portes de l’Europe. Et encore moins que les pays européens se servent de leurs voisins de la berge sud pour contenir l’immigration subsaharienne, comme si la communauté voulait externaliser ses frontières Les pays du Maghreb souhaitent que l’on facilite la mobilité des personnes au même titre que celle des capitaux. Et demandent une plus grande souplesse pour les séjours en Europe : visas à entrées multiples, accroissement du nombre de visas de tourisme et de travail, échange d’étudiants, double nationalité

Une menace pour l’Afrique ?

Les Subsahariens sont nombreux à partager le jugement du président sénégalais, Abdoulaye Wade, qui est persuadé que « l’UPM est une opération visant à amputer le continent de sa partie nord ». En d’autres termes, l’objectif inavoué de la future entité méditerranéenne serait une manuvre de séduction du Maghreb pour le détourner de sa vocation africaine. Mahamet Salah, diplomate d’Afrique centrale, estime que l’initiative du président Nicolas Sarkozy intervient au pire moment. « Pour des raisons historiques, l’Afrique n’a jamais pu parler d’une seule voix. Il a fallu attendre la création de l’Union africaine pour qu’elle puisse enfin le faire. Lors du sommet UA-UE de Lisbonne, nous avons réussi à imposer à nos partenaires notre décision stratégique d’avoir un seul représentant : la Commission de l’UA. Cet acquis serait sérieusement remis en cause si l’UPM voit le jour. »
S’il répondait aux sirènes de Mare nostrum, le Maghreb lâcherait-il l’Afrique ? Au sud du Sahara, on en est convaincu. Pour sa part, cet ancien chef de la diplomatie d’un pays ouest-africain est l’un des rares hommes politiques qui n’y voit aucune menace : « Pourquoi reprocher au Maghreb de s’organiser avec les pays riverains de la Méditerranée quand ses échanges avec l’Europe constituent 80 % de son commerce extérieur ? Dire que l’UPM ruine les efforts d’intégration africaine n’est pas convaincant : Schengen ou la zone euro, deux dispositifs qui ne regroupent pas la totalité des États européens, n’ont jamais représenté un danger pour l’UE. » Toutefois, ce point de vue est largement minoritaire dans l’élite subsaharienne. « L’Afrique ne se remettrait pas d’une telle cassure, affirme un universitaire nigérian. Ce serait un coup de poignard dans le dos des pères fondateurs de l’unité africaine. » L’homme de la rue voit, quant à lui, dans l’UPM la promesse d’un Maghreb transformé en un gigantesque centre de rétention pour les candidats à l’immigration clandestine.

Et les Arabes ?

Amputée de sa composante méditerranéenne, la Ligue arabe ne comprendrait plus que les États du Golfe (Irak, Jordanie et Yémen compris), le Soudan, Djibouti, les Comores et la Somalie. Par ailleurs, le Maghreb, l’Égypte, la Palestine, la Syrie et le Liban représentent plus de 80 % de la population arabe. C’est dire le poids démographique. Sur le plan économique, exception faite de la surface financière des pétromonarchies du Golfe, le rôle des pays arabes riverains de la Méditerranée est tout aussi considérable.
Toutefois, l’UPM n’inquiète pas outre mesure au Caire, où se trouve le siège de la Ligue arabe. « Nos États membres ne sont liés par aucune clause d’exclusivité et nous sommes habitués aux infidélités, ironise un fonctionnaire de la Ligue. Plus de la moitié font partie de l’Union africaine, les pétromonarchies sont organisées en un Conseil de coopération du Golfe [CCG], et l’Afrique du Nord est organisée, du moins dans les formes, en une Union du Maghreb arabe. »
Quant à la question de la participation d’Israël, il y a longtemps qu’elle n’est plus taboue. Sur vingt-deux membres, trois États (Égypte, Jordanie et Mauritanie) entretiennent, depuis plusieurs années, des relations diplomatiques avec Tel-Aviv.

Boutef : viendra, viendra pas ?

Des quarante-quatre pays concernés par le projet de Nicolas Sarkozy, l’Algérie est assurément le seul où l’on réclame un référendum pour légitimer une éventuelle adhésion à l’UPM. Forte de ses vingt députés à l’Assemblée populaire nationale (APN, chambre basse du Parlement), Louisa Hanoune, secrétaire générale du Parti des travailleurs (PT, trotskiste), exige un débat parlementaire et l’organisation d’une consultation populaire avant toute « décision impliquant notre participation à un ensemble régional dont ferait partie Israël ». Il y a peu de chances qu’une telle revendication aboutisse. Tout nouveau Premier ministre, Ahmed Ouyahia ironise : « Cessons de faire de la question palestinienne un fonds de commerce politique, le président Mahmoud Abbas sera présent au sommet de Paris. »
Est-ce à dire qu’Abdelaziz Bouteflika y sera ? Rares sont ceux qui savent de quoi sera fait l’agenda présidentiel pour les journées des 13 et 14 juillet 2008. Bouteflika a sans doute promis à Nicolas Sarkozy d’être de la fête parisienne, mais les éclaircissements demandés par les Algériens à propos des changements opérés sur le contenu du projet initial, notamment l’élargissement de la future union à l’ensemble des États membres de l’UE, imposé par Bruxelles et la chancelière allemande, Angela Merkel, n’ont toujours pas eu de réponses. Autre exigence de la partie algérienne : la liberté de circulation des personnes. Un sujet tabou au moment où le Parlement européen durcit sa législation sur la question de l’immigration.

Colloques, panels et think-tanks…

Ce n’est pas encore un business, mais cela s’y apparente de plus en plus. Depuis l’annonce par Nicolas Sarkozy le 6 mai 2007, au soir de son élection à la tête de l’État français, de la création d’une « union méditerranéenne » (qui deviendra Union pour la Méditerranée), on ne compte plus les congrès, colloques, séminaires et autres panels organisés sur ce thème, devenu extrêmement porteur.
À chaque fois, les mêmes intervenants ou presque, d’anciens ministres, d’anciens ambassadeurs, des universitaires, des chefs d’entreprise, des « experts », les mêmes instituts, centres de recherche et think-tanks. « Personne n’est encore capable de dire à quoi ressembleront les structures de l’UPM, mais chacun cherche déjà à se positionner, à peser sur l’agenda, à s’ériger en interlocuteur incontournable, estime un consultant international, habitué de ce genre de rencontres. Et les pouvoirs publics, de leur côté, sont à la recherche d’idées crédibles pour donner corps et consistance au projet sarkozien. »
À ce petit jeu, l’Institut de prospective économique du monde méditerranéen (IPEmed), dirigé par Jean-Louis Guigou, a pris une longueur d’avance. Animé également par le géographe Pierre Beckouche, professeur à Paris-I-Panthéon-Sorbonne, ce réseau à ses entrées au Quai d’Orsay, et a à son actif l’organisation de nombreuses rencontres de haut niveau.
La dernière en date : les Entretiens de la Méditerranée, à Barcelone, les 12 et 13 juin dernier, montés conjointement avec l’Institut européen de la Méditerranée (IEMed), autre structure, basée, elle, dans la capitale de la Catalogne et davantage adossée au processus initié en 1995 par l’Union européenne en direction des pays de la rive sud de la Méditerranée. Autre acteur clé : l’Institut de la Méditerranée (Marseille), présidé par Jean-Louis Reiffers, auteur de nombreux rapports sur la question.
Ça bouge aussi sur la rive sud : à Rabat, l’Institut Amadeus, think-tank indépendant mais à forte coloration makhzénienne, a vu le jour le 10 juin. Présidé par Brahim Fassi Fihri, le fils du chef de la diplomatie chérifienne, il compte parmi les membres de son comité scientifique Mustapha Terrab, André Azoulay ou encore Moulay Hafid Elalamy
La société n’est pas en reste. Créée en mai 2008, l’association Terrafemina, de Véronique Morali, organisera le 12 juillet au Sénat un colloque consacré aux femmes, « Trait d’union de la Méditerranée ». La politique n’est jamais très loin : on note la présence de Nicole Guedj, une ancienne secrétaire d’État française, et de Nathalie Delapalme, l’ancienne « madame Afrique » du Quai d’Orsay.
Plus originale est la démarche de Hakim El Karoui, banquier ?d’affaires, essayiste et fondateur du Club XXIe siècle. Ce Franco-Tunisien de 37 ans, qui fut la plume de Jean-Pierre Raffarin à Matignon, ambitionne d’inviter deux cents jeunes leaders des deux rives de la Méditerranée à débattre, du 16 au 18 octobre, à Hammamet. Pour créer un réseau, faire émerger des idées nouvelles et sensibiliser les jeunes élites