Transparence : un chantier pavé de bonnes intentions

Du beau monde avait rendez-vous à Paris les 2 et 3 mars : des chefs d’État africains, dont le Centrafricain François Bozizé et le Togolais Faure Gnassingbé ; de grands patrons d’entreprises, parmi lesquels l’Américain George Soros (Soros Fund Management) et le Français Christophe de Margerie (Total) ; et des représentants d’ONG et de la société civile. Ce qui les réunit : le sommet annuel de l’Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE).

Proposée en 2002 par le groupe d’ONG Publish What You Pay (Transparency International, Global Witness, Secours catholique…) et promue par le gouvernement britannique de Tony Blair à partir de 2003, l’ITIE recommande aux entreprises de publier ce qu’elles versent aux États. Et ces derniers sont tenus de faire de même sur ce qu’ils reçoivent. Objectif : favoriser une meilleure gestion et un accroissement des revenus que les pays peuvent tirer de l’exploitation de leurs ressources minières. Le think-tank américain Global Financial Integrity a montré par exemple que, chaque année, entre 600 milliards et 800 milliards d’euros s’évaporent clandestinement des pays en développement, du fait de la corruption et de l’évasion fiscale.

À ses débuts, l’Initiative était critiquée comme étant une idée du Nord imposée au Sud. Mais avec l’adhésion de la Norvège en 2009 et la possible candidature de l’Australie, la donne a changé. Désormais, le principe de l’ITIE, qui a pour originalité de mettre autour de la table États, société civile et entreprises, est accepté par la plupart des gouvernements d’Afrique de l’Ouest et d’Afrique centrale. À l’échelon mondial, ce sont environ 300 milliards d’euros qui ont ainsi été déclarés à travers une cinquantaine de rapports ITIE depuis 2003, dont 125 milliards d’euros pour le continent. Le Nigeria, avec 110 milliards d’euros, représente encore l’écrasante majorité des montants supervisés, contre 3,8 milliards pour le Gabon et seulement 295 millions pour la RDC.

Un label vendeur

Pour les États africains, être en conformité avec l’ITIE est devenu un argument pour attirer les sociétés minières les plus expérimentées. Un exemple : début février, le ministre libérien des Mines, Roosevelt Jayjay, ne se privait pas d’afficher le label « ITIE » lors du salon Mining Indaba, au Cap, pour séduire les majors. Selon un avocat de Kinshasa spécialisé dans le secteur minier, « l’adhésion de la RDC, en février 2008, a ravivé l’intérêt des majors et freiné l’ardeur de juniors moins regardantes sur la bonne gouvernance ».

Il faut dire que les États voient dans cet exercice un intérêt financier. En préparant ses rapports nationaux, le Nigeria a pu identifier en 2005 un manque à gagner de 3,67 milliards d’euros de taxes et royalties non perçues, lié à des détournements ou à déclarations erronées. Le pays a ainsi pu réorganiser ses agences de contrôle.

Reste que, depuis 2002, seuls deux États africains (cinq dans le monde) avaient été jugés conformes aux exigences de l’ITIE : le Liberia (en octobre 2009) et le Ghana (en octobre 2010). Alors que 23 se sont lancés dans la course (33 dans le monde). Mais, à l’issue du sommet de Paris, le nombre de pays « conformes » a augmenté. Le conseil d’administration international de l’ITIE a accordé ce statut au Nigeria, au Niger et à la Centrafrique, qui auront mené un processus de candidature sur près de trois ans.

Côté entreprises, la démarche séduit les grands producteurs. « Nous soutenons ce processus car il est réalisé à l’échelon national, à la demande d’un État, avec l’ensemble des acteurs autour de la table. Cela nous semble la bonne démarche, à la différence d’une publication unilatérale des chiffres par une compagnie », indique David Eglinton, représentant d’ExxonMobil à l’ITIE. Une position similaire à celles de majors pétrolières comme Total et Shell, ou minières comme Rio Tinto et Areva.

Autre motif de satisfaction : tout le monde est logé à la même enseigne. « Comme les principes de l’Initiative s’insèrent progressivement dans les lois locales, même les sociétés chinoises ou russes, dont les pays ne sont pas adhérents à l’ITIE, doivent publier leurs chiffres et participer aux discussions à l’échelon national », se félicite Yolla Zongré, d’Esso Tchad. Les règles de l’ITIE ont en effet été intégrées aux corpus législatifs du Tchad, du Niger, du Nigeria et de la RDC, mais aussi des États-Unis : la loi Dodd-Frank, votée par le Sénat le 15 juillet 2010, exige que les entreprises cotées à New York publient pays par pays les commissions qu’elles versent aux gouvernements.

La société civile pas satisfaite

Mais si États et multinationales s’accordent à soutenir le processus dans les discours, des organisations de la société civile se plaignent de la lenteur des travaux : sur les 23 pays africains candidats, sept piétinent depuis plus de deux ans – le délai normalement accordé pour passer du statut de « candidat » à celui de « conforme ». « Les autorités gabonaises ont ralenti volontairement le processus ITIE pour ne pas avoir à s’expliquer trop vite », estime Marc Ona Essangui, le représentant de Publish What You Pay dans le pays, qui souhaiterait que, au-delà du pétrole et des mines, les ressources forestières soient également inclues dans la démarche.

Même constat au Tchad. « Notre pays a adhéré à l’ITIE en avril 2010, et le président ne se prive pas de le rappeler dans ses discours. Mais dans les faits, le processus est bloqué. Le gouvernement n’a toujours pas déboursé les crédits nécessaires pour payer les spécialistes en charge de rapprocher les chiffres », dénonce Gilbert Maoundonodji, membre du comité de pilotage de l’ITIE.

En RDC, un avocat spécialiste du droit minier affirme que « la transparence parfois brutale de certaines entreprises a entraîné un retour de bâton de certains élus, qui préfèrent l’obscurité à la lumière ». D’après lui, le retrait de deux licences d’exploitation à First Quantum par l’État congolais n’est pas sans lien avec la communication déployée par cette société canadienne autour de la transparence.

Et le monde arabe ?

L’ITIE a donc des limites. Selon certains observateurs, elle n’est pas adaptée à l’exploitation des ressources naturelles dans des zones instables comme l’est de la RDC. Plusieurs représentants de la société civile proposent que des dispositifs coercitifs sur la traçabilité des minerais, similaires au processus de Kimberley pour les diamants, soient adoptés. « Pour faire la lumière sur les attributions de licences d’exploration, qui peuvent donner lieu à des rétrocommissions, il faut aussi d’autres outils », ajoute Diarmid O’Sullivan, de Global Witness.

En somme, si l’ITIE est considérée comme une démarche de dialogue tripartite positive, elle s’avère insuffisante pour résoudre tous les problèmes de transparence. « S’ils veulent faire progresser l’ITIE, les gouvernements, la société civile et les entreprises devront améliorer la gouvernance plutôt que d’en faire un fourre-tout », estime le ministère français des Affaires étrangères. Ils devront surtout séduire d’autres États producteurs de pétrole et de minerais, notamment ceux du monde arabe. Au Maghreb, pas un seul pays producteur de pétrole et de minerais n’a adopté les principes de l’Initiative. 

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Transparence : l’ITIE, comment ça marche ?

Pour faire valider sa candidature, un pays doit proposer un plan d’action visant la transparence de son secteur extractif. Ce pays sera jugé conforme une fois prouvée l’efficacité de son dispositif de supervision et de publication des revenus miniers et/ou pétroliers. Le conseil d’administration international (présidé par Peter Eigen, fondateur de Transparency International), valide les nouvelles règles, la candidature et la conformité d’un pays. Il est composé de 20 membres tournants issus de trois collèges : les entreprises (48 multinationales), la société civile (coalition Publish What You Pay, Oxfam, Secours catholique, Global Witness…) et les États. Le Comité local de l’ITIE est responsable de la mise en place du processus de publication des revenus à l’échelle d’un pays ; il nomme un auditeur indépendant pour s’assurer de la concordance entre les revenus publiés par les entreprises et ceux de l’État. Le comité est tripartite, incluant l’ensemble des entreprises, organisations de la société civile et ministères du pays concernés par les secteurs d’activité. C.L.B.