Choléra en Haïti : vers la fin du déni de justice de l’ONU ?

En effet, dans deux déclarations successives, dans l’intervalle d’un mois, le Secrétaire général Ban Ki-moon dit reconnaître la responsabilité de l’Organisation et annonce un plan d’action afin de réparer le tort commis aux milliers d’Haïtiens atteints par cette maladie importée en Haïti par les casques bleu onusiens.

« J’ai beaucoup de peine et de souffrance face aux terribles souffrances du peuple haïtien affecté par le choléra », a déclaré Ban Ki-moon lors de la 71^e Assemblée générale de l’organisation des Nations unies. Ajoutant qu’ « une nouvelle stratégie s’impose pour atténuer la détresse et améliorer les conditions de vie des Haïtiens », Ban Ki-moon se dit résolu à ce que l’ONU s’acquitte durablement de cette « responsabilité morale ». Par contre, malgré ces déclarations de bonne intention, les autorités haïtiennes n’ont pas été jusque-là saisies officiellement à cet effet. En attendant que l’ONU passe de la parole aux actes, c’est-à-dire d’entamer de véritables discussions avec les autorités d’Haïti afin d’élaborer un plan d’action dans le sens de la réparation des victimes, l’affaire du choléra nous invite à poser la question suivante : comment, tout en reconnaissant l’immunité des organisations internationales, permettre à ceux dont les droits ont été violés d’accéder à la justice?

Cette question est importante puisqu’elle vient réveiller un vieux serpent : le problème des rapports complexes entre les immunités et la responsabilité – un problème qui se trouve au carrefour du droit international public et des droits de l’homme. Les immunités, corollaire de la souveraineté des États, qui sont nécessaires pour le mouvement de ces derniers, et  les droits de l’homme qui impliquent des obligations à trois niveaux pour les sujets du droit international : l’obligation de respecter, l’obligation de protéger et l’obligation de mettre en œuvre. Dans le cadre de l’affaire de choléra, il n’y a pas de doute que l’immunité soulevée par l’ONU est prima facie avérée. Mais l’ONU n’a-t-elle pas en même temps violé une obligation internationale, celle de protéger en toutes circonstances les droits de l’homme ?

En effet, les immunités de l’organisation des Nations unies sont prévues notamment par les articles 104 et 105 de la Charte des Nations unies et régies par la Convention sur les privilèges et immunités des Nations Unies approuvée par l’Assemblée générale le 13 février 1946. Ces immunités sont reconnues aux agents et fonctionnaires de l’organisation afin de pouvoir exercer en toute indépendance leur fonction. Contrairement aux immunités des États qui sont fondées sur la souveraineté (de jure imperii), les immunités de l’ONU sont purement fonctionnelles (de jure gestationis). Elles sont fondées sur la nécessité pour l’organisation d’exercer sa fonction et d’atteindre ces buts. Ces immunités sont reconnues sur le territoire de chacun des États membres de l’organisation.

S’il ne fait donc pas de doute que les Nations unies sont couvertes juridiquement par les immunités de juridiction et d’exécution, il est, en revanche, tout aussi vrai que, dans le contexte du choléra, l’organisation des Nations Unies a violé une obligation internationale de caractère absolu : le droit à la vie. Elle a violé non seulement cette norme impérative (jus cogens) consacrée par l’ensemble du système de protection des droits de l’homme, mais aussi la Charte des Nations unies qui en son article premier dispose que l’un de ses buts est de promouvoir les droits de l’homme et les libertés fondamentales pour tous sans distinction de race, de sexe, de langue ou de religion. Or dans ses allocutions, le secrétaire général parle d’une « responsabilité morale » et non d’une responsabilité au sens strict, ce qui logiquement laisse comprendre que l’ONU prime l’immunité sur le respect des droits de l’homme.

Je tiens à préciser, pour le besoin de l’argument, que la « responsabilité morale » n’a pas d’existence tangible. Il s’agit en réalité d’un devoir moral qui s’impose à soi-même, et dont l’exécution ne peut pas être réclamée devant un tribunal. En ce sens, son inexécution ne peut faire l’objet d’aucune sanction par le droit. En d’autres termes, la responsabilité dont parle le Secrétaire général, cachant derrière l’immunité, n’a rien à voir avec une obligation découlant du droit, mais quelque chose d’assimilable à la solidarité ou à l’entraide. En l’espèce, il s’agit d’un déni de justice camouflé, et donc une violation manifeste des principaux instruments de protection, car ne permet pas de corriger les violations.

Comment alors appréhender le dilemme que soulève cette affaire ? Comment forcer les Nations unies à respecter le droit, dont elles sont elles-mêmes l’instigatrice ? Si une large partie de la doctrine reconnait que les questions des droits de l’homme revêtent aujourd’hui un caractère de jus cogens, et donc devraient en principe primer sur l’immunité fonctionnelle des organisations internationales, le droit conventionnel comme la jurisprudence semblent ne pas offrir de réponse concluante à ces questions. Par ailleurs, le juriste qui se veut classique pourrait inviter l’État haïtien à utiliser la possibilité que lui offre l’article 8 de la Convention sur les immunités, en portant la question par-devant la Cour internationale de Justice (CIJ) au moyen d’une demande d’avis consultatif. Mais là encore la question n’est pas évacuée de toute complexité puisque, même à l’initiative d’un État ou d’un groupe d’États, il est du ressort de l’Assemblée générale ou du Conseil de sécurité de demander des avis consultatifs à la CIJ. Ainsi, qui sait ? Haïti pourrait essuyer le refus de ces institutions de porter l’affaire devant la CIJ. Mais si l’État haïtien parvenait à obtenir l’accord de l’assemblée ou du Conseil pour porter l’affaire par-devant la Cour, l’avis de cette dernière devrait en principe être accepté par les parties comme décisif.

L’affaire du choléra en Haïti illustre de manière claire les lacunes du droit conventionnel sur la sensible question des rapports entre immunité des organisations internationales qui est régie par le droit international public et le droit à un recours effectif protégé par les droits de l’homme. Faisant partie du même ordre juridique, leur polarisation permet de mesurer la dimension d’une tension au niveau de l’ordre international. Il paraît donc opportun de réfléchir plus sérieusement sur les modalités de remise en cause de la responsabilité [en droit public] des Nations Unies. La CDI a fait un pas important en 2011 avec le projet d’articles sur la responsabilité des organisations internationales, mais sous l’angle du droit international public classique ; en matière des droits de l’homme, par contre, il semble qu’il y ait encore matière à réflexion.