La potion du Dr Sachs

Si l’on en croit le Rapport mondial sur le développement humain 2005 publié en septembre par le Programme des Nations unies pour le développement (Pnud), « les progrès accomplis dans ce domaine ne correspondent pas aux attentes exposées dans le Rapport 1990 et sont très insuffisants comparés à ce qu’il est possible de réaliser ». C’est particulièrement vrai à propos des Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) adoptés le 8 septembre 2000 à l’unanimité par les 191 membres de l’ONU (voir encadré p. 64). Si les tendances actuelles se poursuivent, note le Pnud, ni l’OMD sur la réduction de la pauvreté, ni celui sur la réduction de la mortalité infantile, ni celui sur l’éducation primaire pour tous ne seront atteints en 2015 comme demandé. Pour redresser le cap, il faudrait, souligne le secrétaire général de l’ONU, Kofi Annan, « s’écarter des pratiques habituelles et intensifier immédiatement de façon spectaculaire l’application des mesures ». Est-ce imaginable ? Le Sommet du « millénaire + 5 » des 14-16 septembre, qui devait faire un premier bilan des progrès réalisés, n’a pas été très encourageant.
Le principal inspirateur de ces OMD a été l’économiste américain Jeffrey Sachs, 55 ans, ancien professeur à Harvard, spécialiste de la finance internationale et de l’inflation. Il est aujourd’hui conseiller de Kofi Annan sur les OMD et directeur de l’Institut de la Terre à l’université Columbia de New York. L’hebdomadaire Time l’a classé parmi les cent personnalités les plus influentes de notre temps. Sachs a publié au printemps dernier un ouvrage de 396 pages intitulé The End of Poverty (« La fin de la pauvreté », The Penguin Press). Un livre écrit à la première personne qui est aussi une profession de foi. Pour lui, la pauvreté n’est pas une fatalité. « Le défi de notre génération, écrit-il, est d’aider les plus pauvres des pauvres à échapper à la misère de l’extrême pauvreté de sorte qu’ils puissent entamer leur ascension sur l’échelle du développement économique. La fin de la pauvreté, de ce point de vue, n’est pas seulement la fin de l’extrême souffrance, mais aussi le début du progrès économique, ainsi que celui de l’espoir et de la sécurité qui accompagnent le développement économique. »
C’est en 1985, à l’âge de 30 ans, que Sachs passe de la théorie à la pratique et se retrouve en Bolivie, où il conseille les dirigeants sur la meilleure manière de maîtriser une « hyperinflation de haute altitude ». En 1989, il a aidé, avec un certain succès, la Pologne à préparer son « retour en Europe », avant de se retrouver, à la fin de 1991, en Russie, dans « un monde à part » où, après mille ans d’autocratie, des siècles de servage, Staline et soixante-quinze ans de planification, personne ne savait ce que c’était que de « vivre normalement ». Sachs y tenta d’appuyer des réformateurs tels qu’Igor Gaidar et Boris Fedorov, avant de démissionner, en 1993, après « deux années épouvantables ». Inflation, criminalité, pillage des biens publics, catastrophe démographique, l’expérience ne fut pas, en effet, une réussite. Mais il en faut davantage pour décourager Sachs. « Aurais-je conseillé la Russie différemment sachant ce que je suis aujourd’hui ? J’aurais été moins optimiste sur les chances de succès. Mais les conseils auraient-ils été différents ? Dans une grande mesure, la réponse est non. »
Sachs a séjourné et travaillé dans une centaine de pays. Il a ainsi constaté sur place la totale détresse du Malawi, le petit espoir que peut nourrir le Bangladesh ou l’impressionnant décollage de la Chine et de l’Inde. De cette expérience de terrain, également inspiré par son épouse Sonia, qui est pédiatre, il a tiré son concept d’« économie clinique ». Elle s’oppose aux « programmes d’ajustement structurel » recommandés ces vingt dernières années par le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale. Selon ces institutions, la mauvaise performance économique tient à quatre raisons : une mauvaise gouvernance, un interventionnisme excessif du gouvernement sur les marchés, des dépenses publiques également excessives et une part trop grande laissée aux entreprises publiques. Les remèdes devaient donc être de « se serrer la ceinture », de privatiser, de libéraliser et de s’en tenir à une bonne gouvernance.
Certes, répond Sachs, mais comme le corps humain, les pays sont des systèmes complexes. Il faut pour chacun, comme en médecine, un « diagnostic différentiel » qui prenne en compte son histoire et sa géographie, et même son ethnographie. Il ne faut pas appliquer des remèdes uniformes, d’en haut et de loin, mais les adapter à un contexte spécifique. Sans oublier que, comme les malades, les pays vivent dans un contexte « familial » – régional et international. Comme en médecine, on doit vérifier que le « traitement » est bien suivi.

D’où part-on ?

« À l’heure actuelle, écrit Sachs, 8 millions d’êtres humains meurent chaque année dans le monde parce qu’ils sont trop pauvres pour survivre… Tous les jours, nos journaux pourraient annoncer : « Plus de 20 000 personnes ont été tuées hier par l’extrême pauvreté. » » Les articles pourraient préciser : 8 000 enfants sont morts du paludisme ; 5 000 parents sont morts de la tuberculose ; 7 500 jeunes adultes du sida ; et des milliers d’autres de diarrhée, de maladies respiratoires et d’autres maladies mortelles qui ravagent des corps affaiblis par une faim chronique. « Les pauvres meurent dans des dispensaires qui n’ont pas de médicaments, des villages qui n’ont pas de moustiquaires imprégnées d’antipaludiques, des maisons qui n’ont pas l’eau potable. Ils meurent dans l’anonymat le plus complet. »
Il est convenu de distinguer trois niveaux de pauvreté. L’extrême pauvreté signifie que les gens n’ont pas les moyens de satisfaire les besoins les plus élémentaires : ils sont sous- alimentés, n’ont pas d’eau potable, ne peuvent se faire soigner, envoyer leurs enfants à l’école, ils n’ont pas de chaussures et parfois même pas de toit pour se protéger. L’extrême pauvreté n’existe que dans les pays en développement. La pauvreté modérée permet de satisfaire, mais tout juste, ces besoins élémentaires. La pauvreté relative se définit par des conditions d’existence inférieures à celles de la moyenne nationale.
Pour la Banque mondiale se trouvent en état d’extrême pauvreté les populations qui dépensent moins de 1 dollar par jour en parité de pouvoir d’achat. Le critère de la pauvreté modérée, c’est entre 1 et 2 dollars par jour. Selon ces critères, environ 1,1 milliard de personnes vivaient dans une extrême pauvreté en 2001, contre 1,5 milliard en 1981. En 2001, 93 % de ces personnes se concentraient dans trois régions : l’Asie de l’Est, l’Asie du Sud et l’Afrique subsaharienne. Cette dernière est la seule région où le nombre de pauvres extrêmes a augmenté – presque doublé – de 1981 à 2001.

Comment en est-on arrivé là ?

Il y a quelques siècles, rappelle Sachs, on ne connaissait pas l’écart qui existe aujourd’hui entre pays riches et pays pauvres. Au XIIIe, Marco Polo s’émerveillait devant les somptuosités de la cour de Kubilaï Khan en Chine et, au XVIe, Hernán Cortés, devant le luxe de Tenochtitlán, la capitale des Aztèques. En 1820 encore, le revenu individuel moyen en Angleterre, première économie mondiale, n’était que quatre fois celui de l’Afrique. En 1998, en revanche, le rapport entre l’économie la plus dynamique, celle des États-Unis, et celle de l’Afrique, le continent le plus pauvre, était de 1 à 20. L’explication ? L’Amérique n’a pas connu un taux de croissance annuel de 8 % à la chinoise, « seulement » de 1,7 % par an, mais il s’est maintenu régulièrement, sur près de deux siècles. Le taux de croissance de l’Afrique sur la même période a été en moyenne de 0,7 %. Ce qui veut dire que son revenu de départ – environ 400 dollars par habitant – n’a que triplé, alors qu’aux États-Unis, sur la même période, il a été multiplié par vingt-cinq.
Il n’est pas douteux, écrit Sachs, que les riches ont largement exploité les pauvres. « Cependant, poursuit-il, la véritable histoire de la croissance économique moderne a été la capacité de quelques régions de réaliser des augmentations sans précédent de la production totale sur le long terme pour la porter à des niveaux jamais atteints auparavant, alors que d’autres régions stagnaient, au moins par comparaison. C’est la technologie qui a été le principal facteur des augmentations à long terme des revenus du monde riche. Et c’est en vérité une très bonne nouvelle, parce que cela donne à penser que la totalité du monde, y compris les régions aujourd’hui à la traîne, ont un espoir raisonnable de profiter des progrès technologiques. Le développement économique n’est pas un jeu à somme nulle dans lequel les gains des uns sont inévitablement compensés par les pertes des autres. C’est un jeu où tout le monde peut gagner. »
Sachs n’est allé pour la première fois en Afrique subsaharienne qu’en 1995. « L’art du diagnostic différentiel » auquel il s’était formé dans ses années de consultations économiques lui a vite permis de comprendre à quel point la crise du développement là-bas était due à une « interaction de l’histoire, de la géographie, de la politique intérieure et de la géopolitique », une interaction que l’épidémie du sida ne peut arranger en rien. Pour lui, cette crise prolongée ne s’explique essentiellement ni par la mauvaise gouvernance, ni par l’interventionnisme occidental. La corruption ? La croissance économique en Afrique subsaharienne est nettement plus faible que dans les pays d’Asie au moins aussi corrompus. Le lourd passé colonial et les pillages postcoloniaux ne sont pas non plus l’explication. Trente ans de guerre et de destructions au Vietnam n’ont pas empêché ce pays de connaître une croissance économique très rapide.
Pourquoi la plupart des pays d’Afrique, à l’exception du Maghreb et de l’Afrique du Sud, sont-ils enfermés dans « le piège de la pauvreté » ? Les causes sont forcément profondes et multiples. Au début du nouveau millénaire, l’espérance de vie en Afrique subsaharienne était de 47 ans, contre 69 ans en Asie de l’Est et 78 ans dans les pays développés. Mais avant même la Révolution industrielle, elle avait le plus faible taux d’urbanisation du monde, et son taux de croissance a été particulièrement faible entre 1820 et 1880, donc avant l’arrivée de la colonisation.
« En Afrique, écrit Sachs, il faut apporter des solutions non seulement aux épidémies, mais aussi à la sous-alimentation chronique, à l’isolement rural et à la dégradation de l’environnement. Comme pour les maladies, il y a des raisons particulières à ces problèmes précis. Autrement dit, la géographie a conspiré avec l’économie pour créer en Afrique des conditions particulièrement difficiles. L’Afrique n’a pas de cours d’eau navigables qui donnent un accès facile à l’océan pour le transport et le commerce. En plus, une grande partie de la population vit à l’intérieur du continent plutôt que sur les côtes. De fait, les régions où la densité de population est la plus forte sont des pays montagneux comme l’Éthiopie et le Rwanda, parce que la pluviosité et les sols y sont plus favorables que sur les basses terres et sur les côtes. Mais ces régions sont coupées de la division internationale du travail. Dans l’ensemble, l’Afrique est mal irriguée, et plus de 90 % des récoltes dépendent de la pluie. Les précipitations sont très irrégulières dans la savane et le Sahel au sud du Sahara. Les paysans n’ont pas accès aux routes, aux marchés et aux engrais. Les sols sont fortement appauvris par la répétition de récoltes sans l’apport d’amendements et de fertilisants. Sans moyens de transport, ni télécommunications, ni hôpitaux, ni engrais, le cycle famine-maladie-pauvreté ne peut que s’aggraver… »
Sachs accorde aussi une grande importance à la maladie : le VIH-sida depuis le début des années 1990 et, depuis des temps immémoriaux, le paludisme. Deux causes de sous-développement qu’on peut mesurer aujourd’hui, mais qu’aucun économiste, même ceux du FMI et de la Banque mondiale, n’a jamais prises en compte. On ne sait pas trop, dit Sachs, pourquoi l’épidémie de sida a l’ampleur qu’elle a en Afrique, mais il rappelle à juste titre les difficultés qu’il a fallu surmonter pour commencer à mettre les antirétroviraux à la portée des séropositifs. Il s’étend plus longuement sur le paludisme, qui fait encore 3 millions de victimes par an, surtout de jeunes enfants et pour 90 % en Afrique subsaharienne. Il explique pourquoi cette région du monde est particulièrement exposée à ce fléau, alors que c’est une maladie guérissable et qu’il est parfaitement possible de la combattre. Il raconte comment, à la fin des années 1990, il a travaillé avec le président du Nigeria, Olusegun Obasanjo, pour préparer le Sommet qui s’est tenu à Abuja en avril 2000 et qui a, en effet, marqué une date dans la guerre contre le paludisme. Il rappelle aussi le rapport qu’il a signé à cette époque avec les malariologistes de Harvard, et qui faisait apparaître clairement les contrecoups économiques du paludisme.
C’est à cette époque que le Dr Gro Harlem Brundtland, ancien Premier ministre de Norvège et directrice générale de l’Organisation mondiale de la santé (OMS), a proposé à Sachs la présidence de la Commission de l’OMS sur la macroéconomie de la santé, constellation de seize personnalités et de Prix Nobel, qui devait publier en décembre 2001 son rapport « Investing in Health for Economic Development » (« Investir dans la santé pour le développement économique »).
C’est aussi le moment où Sachs a commencé à plaider pour la création d’un Fonds mondial pour la lutte contre le sida, le paludisme et la tuberculose. Il en a lancé l’idée à la conférence de Durban sur le sida de juillet 2000. Elle a été aussitôt reprise par Kofi Annan. Et c’est Kofi Annan lui-même qui, à l’Assemblée du millénaire de septembre 2000, a présenté le rapport « We the People : The Role of the United Nations in the 21st Century », d’où ont été tirés la Déclaration du millénaire et les OMD.

Comment atteindre les OMD ?

Avec de l’argent, mais pas utilisé n’importe comment. Sachs consacre toute la seconde partie de son livre – près de la moitié – à démontrer qu’il est possible de mettre fin à l’extrême pauvreté, à préciser, chiffres à l’appui, ce qu’il faudrait faire et à plaider pour que soit relevé ce qu’il appelle « le défi de notre génération ». Il cite dix exemples convaincants de réussites à l’échelle planétaire : la Révolution verte en Asie ; l’éradication de la variole ; la campagne de vaccination de l’Unicef en 1982 ; l’Alliance mondiale pour la vaccination (Gavi) ; la campagne de l’OMS « Faire reculer le paludisme » ; le contrôle de l’onchocercose ; l’éradication de la poliomyélite ; la généralisation du planning familial ; les zones franches de l’Asie de l’Est ; la révolution du téléphone mobile au Bangladesh ; en plus de ces tournants historiques que sont l’abolition de l’esclavage ; le plan Marshall ; ou la fin de la colonisation.
Pour vaincre la pauvreté, selon Sachs, il faut que chaque pays pauvre procède à des investissements précis dans la santé, l’éducation, les infrastructures – routes carrossables, électrification, eau potable, installations sanitaires. Par définition, les moyens financiers de ces pays sont limités. La plus grande partie de leurs ressources leur étant indispensable pour leur survie quotidienne, les plus pauvres sont prisonniers du « piège de la pauvreté » et dans l’impossibilité de faire les investissements nécessaires pour en sortir.
Le trou ne peut être comblé que par l’aide au développement. Il faut évidemment régler le problème de la dette (un geste a été fait au Sommet du G8 à Gleneagles en juillet dernier avec l’effacement de la dette des dix-huit pays les plus pauvres). Mais il faut aussi appliquer d’ici à 2015 la « stratégie d’aide » prévue par la Déclaration du millénaire. Pour le pays africain moyen, calcule Sachs, les investissements nécessaires sont d’environ 110 dollars par personne et par an. En supposant une mobilisation importante des ressources locales, une dizaine de dollars peuvent être fournis par les familles et 35 dollars par les gouvernements. Reste 65 dollars par personne et par an à financer par les pays donateurs. Cela représenterait une aide étrangère totale qui passerait de 135 milliards de dollars par an en 2006 à 195 milliards en 2015. Après quoi, en Afrique subsaharienne, par exemple, la partie de la population en état d’extrême pauvreté ne serait plus de 40 %, mais de 20 %.
Ces sommes sont calculées en fonction d’une croissance économique qui serait portée par le secteur privé et le marché, donc appuyée sur de bonnes infrastructures (routes, énergie, ports, eau potable, installations sanitaires) et un capital humain (populations en bonne santé, ayant un niveau suffisant d’éducation et de formation technique).
Elles ne sont pas mirobolantes. « Les Objectifs du millénaire pour le développement, souligne Sachs, peuvent être financés dans le cadre de l’aide officielle au développement qu’ont promise les pays donateurs. » Ils l’ont promise en mars 2002 au Consensus de Monterrey, au Mexique. Ils se sont engagés, là-bas, à « faire des efforts concrets pour consacrer 0,7 % de leur produit intérieur brut » à cette aide.
Si l’on en juge par le tableau ci-contre, qui fait le bilan de l’aide officielle accordée en 2004 par les vingt-deux pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), ces efforts n’ont pas été très… payants : seuls les pays scandinaves, le Luxembourg et les Pays-Bas dépassaient la barre des 0,7 %. Les États-Unis, quant à eux, ne consacraient à cette aide que 0,15 % de leur PIB. En chiffres absolus, la contribution américaine a été, en 2004, de 15 milliards, soit trente fois moins que le budget de la défense (450 milliards de dollars). Rien ne laisse prévoir un changement de cap. Il y a évidemment l’obsession bushienne de la « sécurité » et le recours systématique à l’intervention militaire. Mais il y a aussi la conception même de l’aide au développement. Si les États-Unis réagissent en cas d’urgence, ils n’aident pas les pays pauvres à se libérer à terme de la pauvreté. En 2002, ils ont accordé à l’Éthiopie une aide de 4 millions de dollars pour son agriculture. Et ils ont déboursé, l’année suivante, une aide de 500 millions de dollars pour combattre une famine facilement prévisible.
Alors, pourquoi s’obstiner ? Jeffrey Sachs conclut The End of Poverty par une citation de Robert Kennedy où l’on peut lire : « Rares sont ceux qui auront la grandeur d’infléchir l’Histoire, mais chacun de nous peut travailler à changer une petite partie des événements, et dans le total de ces actes sera écrite l’histoire de cette génération. »