Dette zambienne, un sujet complexe

La dette zambienne : pourquoi demander à la Chine de faire quelque chose que l’Occident ne veut pas faire ?

Depuis le défaut de paiement de la dette souveraine de la Zambie en 2020, le pays n’a toujours pas pu trouver de solution pour rétablir la situation. Nous avons demandé au professeur Tang Xiaoyang, directeur du département des relations internationales à l’Université de Tsinghua, de nous donner un éclairage sur cette question complexe^[1].

Les pays occidentaux ont souvent accusé la Chine d’user du « piège de la dette » en Afrique. En ce qui concerne la dette zambienne, le Financial Times a même mal interprété, à la mi-février, les propos du ministre des Finances zambien relatifs à la participation de la Chine à la restructuration de la dette. Cela a conduit le ministre à publier rapidement une déclaration pour clarifier les informations erronées. Le Financial Times a été conduit à corriger son compte-rendu.

Touchée par le Covid, la Zambie est devenue le premier pays au monde à faire défaut sur sa dette souveraine en 2020. Le pays a du mal à restructurer plus de 17 milliards de dollars de dette extérieure, dont plus d’un tiers est détenu par la Chine, le plus grand créancier de la Zambie. Les pays occidentaux ont demandé à la Chine de réduire la dette. Quelle est leur vraie intention ?

Tang Xiaoyang : En fait, après que la Zambie a fait défaut sur sa dette, la Chine a participé activement à la restructuration de celle-ci. En 2021, le comité des créanciers de la Zambie a été créé. La Chine et la France co-président les négociations et assurent la communication au sein du comité. Mais ces derniers mois, le Fonds monétaire international, la Banque mondiale et les États-Unis ont soudainement exercé une pression très forte sur la question de la dette, anéantissant les efforts déployés par la Chine.

Dans la composition de la dette zambienne, il y a des créanciers émergents comme la Chine et de nombreux créanciers commerciaux, ce qui complique la situation.

La Chine souhaite mieux prendre en compte les intérêts de toutes les parties, et c’est pourquoi elle a toujours mis l’accent sur la négociation et la responsabilité partagée. Cependant, dans le contexte international actuel, l’Occident semble vouloir saisir cette opportunité pour faire pression sur la Chine, pour que le pays s’adapte aux conditions proposées.

La Chine a toujours insisté sur la méthode du « ralentissement du remboursement de la dette », qui est une politique préférentielle, mais l’Occident n’est pas d’accord en espérant plutôt « une réduction de toutes les dettes » à un certain pourcentage. Or, le système financier de la Chine n’a jamais adopté une telle approche et il ne peut être ajusté dans ce sens en raison de sa propre structuration. De plus, les ajustements nécessiteraient une coordination entre les institutions nationales, ce qui prendrait beaucoup de temps. En termes de réduction et de remboursement de la dette, la Chine espère tenir pleinement compte des différents intérêts et parvenir à un résultat acceptable pour toutes les parties.

Cependant, l’Occident en a profité pour faire pression sur la Chine. Les autres créanciers sont membres du « Club de Paris », tandis que la Chine est un créancier bilatéral émergent. Le but est clair : si la Chine n’est pas d’accord, elle sera alors pointée du doigt et accusée, sans raison, de jouer un rôle négatif. L’intention de l’Occident est évidente. Il ne veut pas avoir une discussion sincère avec la Chine ou d’autres créanciers émergents, ni mener une communication approfondie.

Selon les données divulguées par le ministère des Finances de la Zambie, les dettes des créanciers commerciaux, principalement occidentaux, et des institutions financières multilatérales représentent 70 % de la dette extérieure du pays. Comme l’a mentionné le porte-parole du ministère chinois des Affaires étrangères, Wang Wenbin, ces créanciers et institutions devraient également participer à l’allégement de la dette des pays en développement. Pourquoi la Chine est-elle le seul créancier à être appelé à réduire la dette ?

Tang Xiaoyang : Il y a différents points à mettre en lumière.

Tout d’abord, les institutions multilatérales occidentales, telles que le Fonds monétaire international et la Banque mondiale, ont toujours été les prêteurs « de dernier recours », fournissant des fonds d’urgence. Ces fonds d’urgence bénéficient de beaucoup de concessions en ce qui concerne leurs conditions. En termes d’allègement de la dette, ces institutions n’y participent pas.

En fait, jusqu’à l’année dernière, la Chine et les institutions multilatérales entretenaient une bonne relation. Je ne sais pas si la réduction de dette proposée récemment par les institutions multilatérales signifie que celles-ci ont participé à la pression dont j’ai parlé plus haut. Cela peut être dû à de nouveaux conflits entre les deux côtés.

Dans le passé, la Chine n’exigeait pas des institutions multilatérales de fournir des secours, mais la Chine a toujours demandé aux pays occidentaux de prendre des mesures correspondantes. Derrière les obligations commerciales émises par l’Occident, la plupart des créanciers obligataires sont des institutions privées, telle que JP Morgan Chase. Dans le cas de la dette zambienne, ces créanciers privés sont fondamentalement libres de l’action d’allègement de la dette.

Il y a aussi l’« Initiative de suspension du service de la dette pour les pays les plus pauvres » (DSSI) proposée pendant l’épidémie, à laquelle aucune des institutions privées occidentales n’a participé. Il s’agit essentiellement des obligations occidentales qui représentent environ 50 % des dettes des pays en développement comme la Zambie, c’est-à-dire que leur proportion est bien supérieure à celle des dettes bilatérales et multilatérales. Les obligations occidentales sont des raisons réelles qui ont mené le Sri Lanka, le Canada et l’Argentine à la rupture de contrat de dette.

De plus, parce que l’Occident a toujours considéré que le gouvernement n’avait pas le droit d’intervenir dans les banques privées, celles-ci peuvent être dissociées des contraintes extérieures, sans prendre les responsabilités correspondantes en termes de réduction et de remboursement de la dette.

En ce qui concerne la crise de la dette de la Zambie, la Chine et la France ont négocié au sein du comité des créanciers bilatéraux depuis plus d’un an et ont déjà obtenu des premiers résultats. Or, ces résultats ne pourraient résoudre que moins de la moitié de la dette zambienne, le reste provenant des créanciers commerciaux et des institutions multilatérales. Donc, le problème de la dette de la Zambie n’a toujours pas connu de changements substantiels.

La nature, le statut et les règles applicables des différents créanciers sont différents. C’est pourquoi la Chine estime que la question de la dette zambienne prendra du temps et appelle à des négociations. En fait, l’Occident le sait aussi, mais certains pays veulent profiter de cette occasion pour faire pression sur la Chine dans l’opinion publique internationale.

Vous avez mentionné que les institutions financières privées en Occident peuvent se dissocier de la réduction de la dette et ne sont pas soumises au contrôle de leurs propres gouvernements. Les institutions financières chinoises pourraient-elles alors prendre le même chemin ?

Tang Xiaoyang : Quant à savoir si les institutions financières chinoises doivent assumer leurs responsabilités, cela doit être considéré de manière appropriée en fonction de la situation. Le cas de la Chine est assez particulier. Nous donnons beaucoup de prêts à l’Afrique et aux pays le long de l’initiative « la Ceinture et la Route ». Bien qu’il s’agisse de prêts commerciaux, beaucoup de ces prêts sont émis par des banques publiques. Par conséquent, les prêts chinois doivent-ils être considérés comme des prêts commerciaux ou des prêts gouvernementaux bilatéraux ? Cela reste une question controversée.

La Chine a également commencé à se demander s’il est possible d’émettre des prêts sous forme d’obligations commerciales au lieu de passer entièrement par des banques publiques. Le défaut de paiement des dettes de la Zambie et du Sri Lanka est en fait lié à la forte hausse du taux de change du dollar américain, qui a considérablement alourdi le fardeau du remboursement. Si la Chine pouvait émettre des obligations en RMB, elle pourrait aider ces pays à réduire le risque des taux de change.

Par conséquent, le plus grand différend entre la Chine et l’Occident sur l’émission obligataire est de savoir si les obligations de dette sont un comportement d’État ou un comportement commercial. Sur la question de la dette zambienne, ce sera aussi l’objet des négociations et de la communication de toutes les parties participantes.

Vous évoquiez tout à l’heure le fait que la Chine et l’Occident ont deux manières différentes de résoudre les dettes des pays en développement. En prenant comme exemple la Zambie ou le Sri Lanka, quelles solutions la Chine peut-elle apporter à ce genre de problème ?

Tang Xiaoyang : La proportion des prêts d’aide de la Chine est en fait assez faible. En réalité, la plupart des prêts de la Chine sont commerciaux, et ils se présentent sous la forme de financements pour soutenir les entreprises chinoises qui se rendent en Afrique pour réaliser des projets d’infrastructure locaux. Ici, il s’agit de contrats commerciaux et les prêts doivent être remboursés.

Comme mentionné tout à l’heure, les prêts bilatéraux de l’Occident relèvent de l’aide. L’aide unilatérale est comme une manne qui tombe du ciel mais qui peut conduire les pays bénéficiaires à devenir dépendants. Tandis que pour les prêts commerciaux, les bénéficiaires doivent respecter un certain esprit du contrat en réfléchissant comment optimiser l’utilisation de l’argent. Une telle relation entre le prêteur et le bénéficiaire est beaucoup plus durable. C’est ce que défend la Chine.

En termes de structure de la dette, les prêts de la Chine sont directionnels. La partie chinoise et le bénéficiaire décideront conjointement des projets de prêt spécifiques, tels que la construction d’infrastructures ou d’unités industrielles rentables. Selon le gouvernement chinois, seuls de tels prêts sont significatifs et peuvent lentement former un « cercle vertueux », c’est-à-dire que les pays bénéficiaires peuvent utiliser les revenus de la production pour rembourser les intérêts et le principal des prêts.

L’Occident adopte souvent des transferts directs. Bien que les pays emprunteurs puissent obtenir des milliards d’aide d’un seul coup, ils utilisent souvent l’argent sans planification à long terme. C’est de là que vient le problème d’endettement de ces pays.

L’Occident a toujours dit que la Chine avait entraîné les pays en développement dans le « piège de la dette », mais à en juger par votre analyse, l’Occident devrait en fait assumer davantage de responsabilités.

Tang Xiaoyang : Oui. Indépendamment du montant ou de la méthode d’emprunt, les prêts de la Chine sont beaucoup plus prudents que ceux de l’Occident.

En termes de montant, la somme des prêts accordés par la Chine est bien inférieure à celle accordée par l’Occident, et même bien inférieure à celle accordée par les institutions multilatérales.

En outre, un déclencheur important de cette difficulté de la dette est la crise de la dette européenne. Après la crise de 2008, l’économie occidentale est progressivement devenue déprimée. Pendant cette période, les pays en développement connaissaient environ 10 ans de développement de leurs marchés grâce aux progrès de la Chine. Les institutions financières occidentales ont voulu profiter de ce développement avec un moyen important : émettre des obligations.

Au cours des 10 dernières années, l’Occident a délibérément abaissé le seuil d’émission d’obligations aux pays en développement et a utilisé diverses méthodes pour encourager les pays en développement à emprunter.

C’est pourquoi la crise de la dette zambienne est en fait largement liée à l’Occident.

Dans ce contexte, les pays en développement pourraient être confrontés à un risque relativement élevé de défaut de paiement. Comment la Chine pourrait-elle éviter de tels risques ?

Tang Xiaoyang : La Chine s’est effectivement rendu compte que ce risque apparaîtrait dès 2018. Depuis lors, nous avons fortement réduit les prêts. Jusqu’à présent, la Chine n’a guère émis de nouveaux prêts pour se concentrer uniquement sur le traitement des dettes existantes.

La Chine espère toujours s’en tenir à ses propres principes. Certains chercheurs occidentaux qui ont une réelle compréhension du problème de la dette sont d’accord avec le point de vue de la Chine, estimant que des discussions sérieuses sont nécessaires. Il faut avoir de la patience : la restructuration de la dette a toujours nécessité un long processus. Par exemple, la dernière crise obligataire en Occident a commencé dans les années 1980, et ce n’est que vers 2005 qu’un accord a été trouvé.

Pourrait-on avancer ce postulat : chaque fois qu’il y a une crise et le besoin d’une restructuration de la dette, il y a la nécessité d’un nouveau départ et donc de règles nouvelles entre l’Occident et la Chine ?

Tang Xiaoyang : Oui, la restructuration de la dette est en effet une opportunité importante de négociations, mais il faut veiller à ne pas la transformer en une crise cyclique. Certains pays emprunteurs ont fait défaut à plusieurs reprises. Après chaque défaut, ils ont réorganisé leurs dettes en acceptant diverses conditions. Après avoir reçu le plan de sauvetage, ces pays ont commencé à mettre en œuvre des plans budgétaires radicaux, puis ont connu de nouveau une surchauffe économique à court terme, et finalement sont entrés en dépression. Une fois de plus, ces pays ont fait défaut sur leurs dettes en appelant de nouveau une restructuration.

Cela s’est produit à plusieurs reprises dans de nombreux pays en développement, comme la Turquie, l’Équateur, l’Argentine, y compris certains pays d’Afrique. C’est pourquoi leurs économies ne peuvent pas atteindre un véritable développement durable.

Le modèle choisi par la Chine est d’aider ces pays à construire des infrastructures, en se concentrant sur l’amélioration de la productivité. Nous croyons qu’un tel développement peut sortir du cercle vicieux et permettre d’enclencher un développement durable.

C’est-à-dire que vous pensez que la véritable solution est un investissement continu et stable pour les aider à former des fonctions « hématopoïétiques », comme ces cellules qui produisent des globules rouges nécessaires à la vie ? Et donc ainsi aller progressivement vers une économie saine ?

Tang Xiaoyang : Oui. Les pays en développement sont confrontés à de grandes fluctuations après leur entrée sur le marché mondial des capitaux : on peut dire qu’ils ressemblent à une petite feuille dans la vaste mer. Des pays comme les États-Unis et l’Europe pourraient supporter des fluctuations, mais pas les pays en développement, puisque le coup d’un changement soudain porté à leur structure économique sera particulièrement sévère.

C’est précisément parce que la Chine a traversé une telle phase qu’il est clair que les pays en développement devraient apprendre la leçon pour ne pas s’autoriser à entrer sans réflexe sur le marché mondial des capitaux en ce moment.

Comme je l’ai mentionné, il faut aider les pays en développement d’une manière adaptée à leurs caractéristiques, plutôt que de leur permettre de rejoindre immédiatement le marché financier mondial dont la volatilité serait dangereuse pour eux.

Si les pays en développement doivent être protégés, qui devrait assurer cette tâche ? Car il est évidemment inapproprié que cette responsabilité incombe entièrement à la partie chinoise.

Tang Xiaoyang : Je pense qu’à cet égard, les organisations internationales doivent effectivement jouer un rôle : le Fonds monétaire international, la Banque mondiale et la Banque asiatique d’investissement pour les infrastructures devraient tous pouvoir participer à la construction de ce nouveau système financier, afin de promouvoir le changement institutionnel à une époque de restructuration de la dette.

Depuis la Seconde Guerre mondiale, le système financier mondial a été dominé par l’Occident, et il est maintenant temps de procéder à des ajustements.

Aujourd’hui, en constatant ses pressions sur la Chine, on voit que l’Occident veut toujours politiser la question de la dette, ce qui n’est pas équitable pour les pays emprunteurs.

Personnellement, je pense que cette crise de la dette doit être considérée comme une opportunité. Nous devons dans une certaine mesure ajuster le système mondial de gouvernance financière pour rendre la structure plus équilibrée, au lieu de se concentrer uniquement sur Washington DC avec leur standard unique bénéficiant aux créanciers occidentaux.

Pouvez-vous prédire à quoi ressemblera le plan de restructuration final de la dette zambienne ?

Tang Xiaoyang : Il faudra beaucoup de temps pour résoudre la crise de la dette, et je ne pense pas que la Chine doive faire des concessions. Certaines organisations internationales peuvent fournir une assistance temporaire à la Zambie pour surmonter les difficultés. De plus, le nouveau président de la Zambie est un entrepreneur très réfléchi et son plan de réforme intérieure est très prometteur. Le pays est susceptible de réaliser une reprise économique grâce au plan de sauvetage et à la réforme économique intérieure. On ne sait pas si une restructuration de la dette sera absolument nécessaire si le prix du cuivre ou des minerais augmente encore à l’avenir. Le pays pourrait peut-être surmonter sa difficulté par lui-même.

En fait, comme je l’ai déjà évoqué, il devrait y avoir des personnalités de haut niveau du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale pour communiquer avec la Chine, afin d’avoir une meilleure compréhension des systèmes financiers du pays. Si l’on voulait imposer des normes occidentales à la Chine, sans volonté d’une bonne communication, on n’obtiendrait pas de bon résultat.

Au cours des 200 dernières années, le capital a été un élément indispensable au développement d’un pays. Les pays développés occidentaux ont obtenu une accumulation primitive de capitaux à travers des centaines d’années de colonisation et de guerres. Depuis la fondation de la Chine populaire, les capitaux nécessaires au développement de la Chine proviennent principalement des crédits publics et des financements fonciers. Alors, pour la majorité des pays du tiers monde, la question fondamentale consiste à savoir comment trouver les capitaux moteurs nécessaires au développement ?

Tang Xiaoyang : C’est une très bonne question. Marx a dit que le capital n’est pas un objet, mais une sorte de relation sociale entre les personnes. C’est-à-dire que le capital est un but social, et il peut utiliser l’argent pour générer plus de capital. Par conséquent, le soi-disant capital ne réside pas dans le montant, mais dans sa capacité à générer une telle relation sociale et à utiliser un tel réseau social pour obtenir plus d’argent. En d’autres termes, peu importe même si le capital est faible, tant que des relations sociales peuvent être formées, qu’une croissance durable peut être atteinte et que davantage d’argent peut être attiré et accumulé progressivement.

Donc, pour les pays en développement, la chose la plus importante au départ n’est pas d’acquérir des capitaux, mais de créer un environnement sain. Dans un contexte social stable, le capital est naturellement disposé à investir pour obtenir plus de valeur et de rendement. À mon avis, c’est la clé pour les pays en développement d’améliorer leur productivité et de former une croissance durable.

En d’autres termes, les défauts de paiement de dette, ainsi que la restructuration des dettes, augmenteront l’incertitude de l’environnement des affaires, ce qui sapera le processus de développement durable à long terme ?

Tang Xiaoyang : Oui. Les pays en développement doivent contrôler les fluctuations pendant leur transformation sociale et économique, et la Chine a beaucoup d’expérience dans ce domaine. L’introduction des pays en développement sur les marchés mondiaux de capitaux avant qu’ils n’aient établi un environnement intérieur stable ne fera qu’accroître l’incertitude.

A l’heure actuelle, beaucoup de gens s’interrogent sur le but du financement de la Chine pour l’Afrique, pourriez-vous l’expliquer davantage ?

Tang Xiaoyang : Du point de vue des intérêts économiques à long terme, les pays en développement ont un grand potentiel. S’ils réalisent une transformation industrielle comme la Chine, leurs capacités économiques connaîtront une croissance exponentielle.

A court terme, l’aide gratuite de la Chine à l’Afrique est en fait très petite, principalement des prêts commerciaux, et beaucoup d’entre eux sont réalisés sous forme de projets. Il semble que nous ayons prêté des dizaines de milliards de yuans, mais en fait ce n’est pas de l’argent comptant, mais des projets concrets. Nous n’embauchons pas seulement des employés chinois, mais incitons également la main-d’œuvre locale à construire ensemble, ce qui stimule le développement global de l’emploi, de la consommation et de la production en Afrique.

En bref, la Chine participe à la construction des pays en développement grâce à un ensemble de « moyens combinés ». Cette combinaison de financement et de projets de construction peut être considérée comme notre avantage unique. Nous avons obtenu beaucoup de rendements grâce à cela : de nombreuses entreprises publiques chinoises ont progressé en termes de technologie et de formation du personnel, et peuvent également inciter les investissements industriels chinois à sortir. Autant que je sache, certaines entreprises manufacturières chinoises ont déjà commencé à fabriquer en Afrique, ce qui est un avantage supplémentaire des prêts chinois dans l’investissement local. Par conséquent, l’aide de la Chine aux pays en développement, y compris les pays africains, est une situation gagnant-gagnant.

L’article n’engage que l’auteur et ne représente pas la position de People’s Daily Online.

^[1] L’article est basé sur l’interview de Tang Xiaoyang accordée à www.guancha.cn, disponible sur : https://www.guancha.cn/tangxiaoyang/2023_03_27_685699_3.shtml.