Algérie : au-delà de la planche à billets, quelles mesures pour sauver l’État de la faillite ?

Ce n’est pas faute d’avoir été prévenu. Et l’alerte a été donnée par des experts du FMI. En septembre 2014, une délégation du Fonds, présidée par le Mauritanien Zeine Ould Zeidane, séjourne à Alger dans le cadre des consultations annuelles qu’elle mène avec des responsables algériens. À l’issue de plusieurs entretiens avec ces derniers, Zeidane livre une série de recommandations pour faire face à la crise qui se profile en raison de la chute des cours du pétrole. La feuille de route préconisée se résume comme suit : réformes structurelles profondes, maîtrise des dépenses publiques, réduction de la facture astronomique des importations et suppression progressive des subventions généralisées. « Si le gouvernement ne redresse pas la barre dans un délai de trois ans, le pays ira droit dans le mur », confie alors Zeidane à l’un de ses interlocuteurs. Trois ans plus tard, ses prédictions se sont hélas révélées justes.

Depuis l’arrivée au pouvoir d’Abdelaziz Bouteflika, en 1999, jamais l’Algérie ne s’était trouvée dans une situation aussi délicate. Son Premier ministre, Ahmed Ouyahia, évoque ainsi un État en quasi-faillite, incapable d’assurer la dépense publique, contraint de choisir entre deux options aussi périlleuses l’une que l’autre : le recours à la planche à billets, pudiquement appelé « financement non conventionnel interne », ou l’endettement extérieur auprès des instances financières internationales.

Un Premier ministre alerte

Constat apocalyptique exagéré ou sous-évalué ? Compte tenu de l’opacité du système algérien et en l’absence de données et de statistiques fiables, il est difficile de le dire avec précision et sérénité. Il n’empêche. Cette crise financière, adossée à l’incertitude autour de l’avenir du président Bouteflika, affaibli par des soucis de santé, est durable, grave et lourde de conséquences pour l’avenir de l’Algérie.

« Sans la planche à billets, vos salaires ne pourront pas être payés au mois de novembre » prévient Ahmed Ouyahia

Rompant avec l’angélisme de ses prédécesseurs, Ahmed Ouyahia a choisi la franchise pour en décrire l’ampleur. « Les banques, publiques notamment, n’ont plus assez d’argent, et pour pallier une défaillance de 2 000 milliards de dinars [environ 20 milliards de dollars] du Trésor, a-t-il expliqué devant l’Assemblée nationale, l’Algérie doit emprunter 20 milliards de dollars chaque année auprès du FMI. »

Devant les sénateurs, le 24 septembre, il enfonce le clou : « Sans la planche à billets, vos salaires ne pourront pas être payés au mois de novembre. » En clair, l’État est face à une situation de cessation de paiement interne. Pour boucler le budget 2017, le gouvernement a besoin de 2 milliards de dollars. L’année prochaine ? « Elle s’annonce encore plus complexe », reconnaît Ouyahia devant ses ministres.

Les besoins en argent frais, juste pour éponger le déficit du Trésor et donc verser les salaires, avoisinent les 20 milliards de dollars. Quand on sait que la paix sociale et la stabilité du pays reposent sur la capacité de garantir une fin de mois aux travailleurs, on mesure la gravité de la situation. Mais cela ne se limite pas à la paie des fonctionnaires. De nombreux projets sont à l’arrêt, l’en-cours des créances détenues par l’État sur les entreprises se chiffre en milliards de dinars, et le chômage repart à la hausse. Un grand concessionnaire automobile a licencié 800 employés en quelques mois. Il n’est pas le seul à envisager de sombres perspectives pour les prochains mois.

Comment en est-on arrivé à la faillite interne ?

L’Algérie vit essentiellement des richesses de son sous-sol ; les hydrocarbures représentent 98 % de ses exportations, génèrent presque 70 % des recettes fiscales et contribuent pour moitié au PIB. Durant les quinze dernières années, le pays a vécu dans l’aisance, et les responsables dépensaient sans compter. Quand le baril a commencé à dévisser, en juin 2014, le vent a tourné. Les revenus pétroliers ont chuté de moitié, passant de 60 milliards de dollars en 2014 à 31 milliards de dollars en 2017, et la fiscalité pétrolière a suivi la chute. Le choc a mis à nu ce modèle rentier.

« L’Algérie a vécu durant trois ans grâce à son épargne mais elle a fondu comme neige au soleil » selon un ancien ministre de Sellal

Confrontées à des difficultés financières, les autorités ont puisé dans les économies engrangées durant la bahbouha, cette période d’opulence où le baril frôlait les 150 dollars. « L’Algérie a vécu durant trois ans grâce à son épargne, dit un ex-ministre de Sellal. Mais elle a fondu comme neige au soleil. » Le Fonds de régulation des recettes (FFR), créé en 2000 pour capter les excédents budgétaires liés aux exportations d’hydrocarbures ? Totalement épuisé en février 2017. Son solde, cumulé à quelque 41 milliards de dollars fin 2014, a servi à éponger les déficits successifs.

L’emprunt national pour la croissance économique de 5 milliards de dollars qui devait servir aux investissements publics ? Absorbé pour la même cause. Le prêt de 900 millions d’euros que la Banque africaine de développement (BAD) a accordé en novembre 2016 pour appuyer la compétitivité industrielle et énergétique ? Il a servi à combler les trous budgétaires. Le gouvernement a même été contraint de piocher dans les versements exceptionnels de dividendes de la Banque d’Algérie. Il ne reste donc plus de bas de laine.

Les réserves de change, qui garantissent les importations, ne sont pas en reste. Là encore, la saignée est terrible. De 194 milliards de dollars début 2014, elles ont chuté à 103 milliards fin août 2017. Et seront de 97 milliards à la fin de l’année en cours, selon le ministre des Finances, Abderrahmane Raouya. Au rythme où elle diminue – une moyenne de 28 milliards de dollars par an –, cette assurance-vie des Algériens risque de disparaître totalement dans quatre ans si les cours du pétrole ne remontent pas d’une manière spectaculaire et durable. On n’ose alors imaginer l’amplitude du cataclysme auquel serait confrontée l’Algérie à l’horizon 2022. Résultat : le pouvoir a dû se résoudre à faire tourner la planche à billets.

À quoi servira la planche à billets ?

La réflexion autour de cette option a commencé début 2017. Elle a été décidée au cours de l’été devant la « situation infernale » des comptes publics. Une fois la loi sur la monnaie et le crédit de 1990 amendée dans les prochaines semaines, la Banque d’Algérie sera autorisée à émettre de la monnaie pour éponger le déficit du Trésor, payer les fonctionnaires, rembourser les dettes du groupe pétrolier Sonatrach (6,7 milliards d’euros) et racheter celles engagées dans l’assainissement de Sonelgaz (5,2 milliards d’euros).

Ce plan sera consolidé par de profondes réformes économiques et financières

Les banques publiques retrouveraient ainsi des liquidités pour le financement de l’investissement économique, juge Ahmed Ouyahia. Une partie de cette manne sera également affectée au financement du Fonds national d’investissement (FNI), dont la vocation est d’accompagner le secteur productif public et privé. « La Banque d’Algérie pourrait acquérir l’équivalent de 35 milliards de dollars de titres du Trésor dès 2017 », estime l’économiste Alexandre Kateb, qui a travaillé au sein d’un panel d’experts rattachés au premier ministère.

Étalé sur une période de cinq ans, ce plan sera consolidé par de profondes réformes économiques et financières, promet Ouyahia. À terme, il permettra au pays de rééquilibrer ses comptes, de restaurer la balance des paiements et de se doter d’un tissu économique. Dans l’esprit des dirigeants, le plan antifaillite vaincra la crise.

Pourquoi le plan Ouyahia est-il contesté ?

Panacée ou ultime cartouche, le plan essuie critiques, mises en garde, réprobations et dénonciations presque unanimes de la part des experts et exégètes en économie. « Un scénario vénézuélien pour l’Algérie », juge l’économiste Kamal Kheffache. « Les Algériens doivent se préparer à une inflation à quatre chiffres », prévient sur un ton alarmiste Ahmed Benbitour, éphémère chef de gouvernement de Bouteflika entre décembre 1999 et août 2000. « C’est un choix de survie financière qui aura des conséquences incalculables sur tous les plans », estime pour sa part l’expert financier et chef d’entreprise Ferhat Aït Ali. Et tout d’abord une dévaluation incontrôlable du dinar. Ces premiers effets se font déjà sentir avant même que le plan ne soit mis à exécution.

« Il n’est pas exclu que l’euro s’échange à 300 dinars d’ici à la fin de l’année », s’inquiète un banquier d’Alger

Alors que le Premier ministre détaillait sa feuille de route devant les sénateurs, l’euro s’échangeait à 200 dinars sur le marché parallèle, contre 190 dinars une semaine plus tôt. Un banquier de la place d’Alger ne cache pas son pessimisme. « Il n’est pas exclu que l’euro s’échange à 300 dinars d’ici à la fin de l’année », prédit-il. Effet de la spéculation, signe d’inquiétude des Algériens qui se ruent sur la devise comme valeur refuge ou vrai début de dégringolade du dinar ? Il est trop tôt pour le dire. Mais la planche à billets pourrait provoquer le même effet qu’une bombe à fragmentation.

« L’inflation est inévitable, analyse Ferhat Aït Ali. Elle ne sera pas immédiate, mais le gonflement de la masse monétaire induira à court terme une augmentation des prix des intrants industriels et des produits de biens de consommation, un surenchérissement des produits à l’importation, une hausse des taux d’intérêt bancaires, une baisse d’activité de la production locale et une érosion du pouvoir d’achat des citoyens. » Et c’est peu dire que les Algériens subissent déjà le contrecoup de la crise sur leur portefeuille. En une année, les prix des fruits et légumes ont augmenté de 25 %. « Avec un salaire de 60 000 dinars pour une famille de cinq personnes, je n’arrive plus à joindre les deux bouts, déplore un enseignant dans une école de la banlieue d’Alger. Comment vais-je m’en sortir si les prix venaient à doubler ou à tripler ? »

Le spectre vénézuélien

Chute des revenus pétroliers, inflation galopante, faillite financière, planche à billets, émeutes et chaos politique, le Venezuela, qui a connu l’opulence et dont l’économie s’est effondrée pour les mêmes raisons qu’en Algérie, est de plus en plus cité par les experts économiques. La perspective que l’Algérie suive la même voie n’est plus une vue de l’esprit, quand bien même elle disposerait des ressources nécessaires pour se mettre à l’abri d’un tel scénario. « La reproduction en Algérie du cas vénézuélien n’est pas si absurde, reconnaît un ministre qui a récemment quitté le gouvernement. Mais nous pouvons tenir encore quatre à cinq ans. »

Avec le récent séjour du président vénézuélien, Nicolás Maduro, à Alger, le parallèle entre les deux pays est vite fait. L’histoire pas vraiment lointaine de l’Algérie enseigne que les mêmes causes produisent les mêmes effets. En 1986, le pays avait subi le même choc pétrolier après la chute des cours du pétrole. Deux ans plus tard, la crise débouche sur les émeutes sanglantes d’octobre 1988, qui ont mis fin au système du parti unique.

Rebelote au milieu des années 1990. Une autre dégringolade pétrolière, conjuguée à une dette extérieure stratosphérique (33 milliards de dollars) et à un terrorisme barbare, jette les autorités algériennes dans les bras du FMI. À l’époque, l’homme chargé de mener une politique d’austérité sous la supervision du Fonds n’est autre qu’Ahmed Ouyahia. Ajustement structurel au pas de charge, des centaines de milliers d’emplois supprimés, des wagons d’entreprises fermées et un traumatisme psychologique dont les effets se font encore sentir aujourd’hui. Et c’est justement pour éviter la réédition d’un tel scénario que le recours à l’endettement extérieur est écarté. Pour l’heure.

Pourquoi Bouteflika met-il son veto sur les financements externes ?

Ce refus, érigé en dogme, les Algériens l’ont levé en 2016 en sollicitant un emprunt auprès de la BAD. On sait maintenant à quoi aura servi ce prêt de la banque africaine. Alger a donc déjà franchi le pas vers l’endettement extérieur. C’est son recours massif qui est pour l’heure prohibé. « C’est ce plan ou tendre la main au FMI pour quémander entre 10 et 15 milliards de dollars par an », confiait Ouyahia en petit comité. L’ironie de l’économie rentière mise en place depuis des décennies par les présidents algériens et consolidée sous le magistère de Bouteflika réside dans les deux séquences suivantes : en octobre 2012, l’Algérie accorde un prêt de 5 milliards de dollars au FMI pour la reconstitution de son fonds de secours ; en septembre 2017, son Premier ministre juge inéluctable la perspective d’emprunter le quadruple auprès du même FMI si son plan vient à échouer. Hier créanciers, demain emprunteurs ?

Le président n’a qu’un seul agenda : tenir jusqu’à la présidentielle de 2019 et briguer un cinquième mandat

De ce scénario, Bouteflika ne veut surtout pas, pour des considérations aussi bien politiques que personnelles. Reclus dans sa résidence médicalisée et ultraprotégée de Zeralda, le président n’a qu’un seul agenda. Tenir jusqu’à la présidentielle de 2019. Et briguer un cinquième mandat. En attendant cette échéance, il faut garantir la paix sociale afin de pouvoir organiser sa reconduction ou sa succession avec un minimum de casse. Le refus de l’endettement renvoie aussi à l’histoire de Bouteflika, à sa personnalité, à son bilan.

Sonner aux portes du FMI serait une sorte de capitulation

Depuis son accession au pouvoir, il a fait de la restauration de l’image de son pays sur la scène internationale sa priorité. Si chatouilleux sur la souveraineté nationale et connaissant bien le sens du nif – mélange de fierté et de dignité – de ses compatriotes, il ne peut se résoudre à plier le genou devant le FMI. Pour ne pas perdre la face, ne pas faire voler en éclats sa crédibilité, ne pas subir d’humiliation, ne pas ternir son image et ne pas effacer d’un trait ses quatre mandats passés à El-Mouradia, il refuse de quémander auprès des instances financières internationales. Ce choix entre la peste et le choléra confine déjà à un aveu d’échec. Sonner aux portes du FMI serait une sorte de capitulation. Et si tel devait être le cas, les conséquences sur le plan économique et social seraient colossales.

Quelles mesures pour venir à bout de la crise ?

Sortir du tout-pétrole, une antienne qui ne s’est jamais concrétisée. Dos au mur, le pays ne peut plus faire l’économie de réformes structurelles profondes et rapides. Les conseils dispensés par des organismes internationaux, des experts et des think tanks ne sont pas nouveaux. Assouplissement des conditions de création d’entreprise, ouverture du secteur bancaire et financier au privé, allégement des contraintes bureaucratiques qui tuent les initiatives, mise à disposition du foncier pour les investisseurs, autant de mesures susceptibles d’améliorer le climat des affaires, jugé mauvais. Mais elles ne suffisent pas.

« Il faut rénover le régime des changes pour créer des comptes non-résidents attractifs, préconise Abderrahmane Benkhalfa, économiste et ex-ministre des Finances. La réforme de la fiscalité pour réguler l’économie informelle (45 % du PIB) ainsi que l’ouverture des entreprises publiques aux opérateurs privés sont nécessaires. » Un ancien ministre milite pour la suppression de la règle du 51/49, qui oblige tout investisseur étranger à s’associer avec un partenaire local. Instaurée en 2009 par Ouyahia, la mesure a découragé les opérateurs économiques désireux de venir en Algérie. « On peut maintenir cette règle uniquement pour les secteurs stratégiques, dit notre ministre. Le reste doit être ouvert. Comment pourrions-nous encourager les investissements si l’on empêche les étrangers et nos hommes d’affaires de faire du business ? »

Au temps où les pétrodollars coulaient à flots, l’État s’est montré généreux en subventions directes ou indirectes. Carburant, logement, santé, éducation, biens de consommation, le train de vie de l’Algérien est presque entièrement subventionné. Les transferts sociaux coûtent annuellement 27 milliards de dollars au Trésor public. Si la paix n’a pas de prix, l’État n’a plus les moyens de l’acheter. D’où l’urgence de dégraisser le mammouth.

Ouyahia se pose comme l’unique et dernier pompier à même d’éteindre l’incendie

« Les subventions implicites et explicites devraient être progressivement éliminées, et un système de transferts monétaires bien ciblés devrait être mis en place pour protéger les consommateurs vulnérables », recommandaient les experts du FMI en mai 2016. Mais cette démarche nécessite du courage politique. « C’est dans la crise qu’on mène des réformes douloureuses, rappelle Ferhat Aït Ali. L’Algérie a perdu trois ans. Le temps lui est désormais compté. Rendez-vous fin 2018. »

Quid de l’avenir d’Ouyahia ?

Rappelé aux affaires comme on appellerait un urgentiste, l’homme « des sales besognes » joue son va-tout. La crise, le FMI et les mesures impopulaires, Ouyahia les a « pratiqués » dans la décennie noire. C’est sans doute ce capital d’expérience qui a pesé dans sa nomination en août dernier. Mais l’Algérie de 2017 n’est pas celle de 1996. En choisissant de dire la vérité crue aux Algériens – sa formule imagée, « le couteau a atteint l’os », a fait mouche –, en jouant sur le registre de la dramatisation, en noircissant peut-être un peu le tableau, il se pose comme l’unique et dernier pompier à même d’éteindre l’incendie.

S’il redresse la barre, maintient la paix sociale et dissipe les craintes des Algériens, il sera salué comme l’homme qui a sorti le pays de la faillite et évité le spectre du FMI. Il se sera alors ouvert un boulevard pour l’après-Bouteflika. S’il échoue, il ne sera pas le seul comptable de la curée, car il aura hérité de la tunique de Nessus léguée par ses prédécesseurs. Surtout, son sort personnel importera bien peu en regard de celui du pays.