Sommet de l’UA : bilan d’une année hyperactive pour Paul Kagame, l’homme pressé

«Le président a fait feu de tout bois. » Derrière cette formule glissée dans un sourire par une source à la présidence rwandaise se cache une réalité : rarement le Rwanda aura, autant qu’en 2018, occupé le devant de la scène diplomatique. La présidence et les réformes de l’Union africaine (UA), Louise Mushikiwabo, élue à la tête de l’Organisation internationale de la francophonie (OIF) avec notamment le soutien de la France, le rapprochement avec Paris, le (difficile) dégel des relations avec l’Afrique du Sud…

En ce début du mois de février, Paul Kagame a même cumulé, dix jours durant, les fonctions de président de l’UA avec celles de chairman de la Communauté d’Afrique de l’Est (EAC), confirmant l’image qui lui colle à la peau depuis son entrée en fonction, en janvier 2018 : celle d’un chef d’État sur tous les fronts, suscitant admiration et critiques chez ses pairs.

Quel bilan dresser de cette année hyper­active, à l’heure où l’Égyptien Abdel Fattah al-Sissi lui succède à la tête de l’UA ? Dans le camp du chef de l’État rwandais, le discours est naturellement élogieux.

« Nous avons réalisé d’importants progrès dans le processus de réforme, assure Richard Sezibera, ministre des Affaires étrangères depuis octobre 2018. Les priorités de l’UA ont été rationalisées, le nombre de sommets réduit, les Africains ont réussi à parler d’une même voix, à faire consensus, comme au sujet de la candidature de Louise Mushikiwabo. Le bilan est positif. »

La méthode de Paul Kagame a dérouté une organisation réputée pour son inertie

Arrivé à la tête de l’organisation panafricaine avec une étiquette de réformateur (il a été chargé par ses pairs de piloter le projet de réforme de l’institution dès juillet 2016, lors du sommet de Kigali), Paul Kagame est décrit par un diplomate est-africain comme un homme « déterminé à laisser un héritage à l’UA », « extrêmement soucieux des résultats qu’il obtiendra compte tenu des attentes ».

« Il a exercé une présidence radicalement différente de celle de ses prédécesseurs. Il s’est montré très ambitieux, mais aussi très impatient et il a essayé de projeter l’image d’un leader progressiste », ajoute Liesl Louw-Vaudran, consultante auprès du centre sud-africain d’analyse Institute of Security Studies (ISS).

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Tout au long de son mandat, Paul Kagame s’est attaché à faire la promotion des réformes et à faire avancer l’agenda 2063. Dès le mois de mars 2018, il a notamment convoqué un sommet extraordinaire à Kigali pour signer l’accord de libre-échange, en discussion depuis 2012. Puis, avant le sommet de Nouakchott début juillet, il avait, avec le président de la Commission de l’UA, Moussa Faki Mahamat, adressé aux chefs d’État un rapport sans concessions sur l’avancée des réformes.

Nouvelle dynamique

Mais après un ultime sommet extraordinaire en novembre 2018 à Addis-Abeba, exclusivement consacré à cette question, c’est un bilan perfectible que Paul Kagame laisse derrière lui à l’UA : plusieurs dossiers ont certes pu être tranchés, mais l’objectif d’autofinancement de l’organisation, un des piliers du discours du président rwandais à l’UA, est encore loin d’être atteint.

Deux ans et demi après son instauration, moins de la moitié des États membres (24 sur 55) ont déjà mis en place la taxe de 0,2 % sur les importations de certains produits ou entrepris de le faire. La question divise au sein de l’organisation et n’a d’ailleurs pas été abordée lors du sommet de novembre.

L’Afrique australe y est ainsi farouchement opposée : plusieurs pays de la région, et notamment l’Afrique du Sud, souhaitent fixer eux-mêmes les règles de collecte des recettes nécessaires à leurs contributions. « L’autofinancement reste une perspective lointaine pour l’UA, mais Paul Kagame a réussi à insuffler une nouvelle dynamique. À voir désormais si cet élan positif tiendra après son départ », estime Liesl Louw-Vaudran.

Ce n’est pas comme ça que l’institution fonctionne, le passage en force ne marche pas

Au-delà du contenu, la méthode du président rwandais a par moments dérouté une institution réputée pour son inertie et sa bureaucratie. La lourdeur des processus de décision a parfois agacé Paul Kagame, explique son entourage. Lui qui valorise avant tout « l’efficacité » n’a pas hésité à gérer certains dossiers en tête à tête.

« Mais à l’UA, il y a des règles. On ne peut pas arriver et les court-circuiter. Ce n’est pas comme ça que l’institution fonctionne, le passage en force ne marche pas », explique un diplomate d’un pays membre de la Communauté de développement d’Afrique australe (SADC). « C’était là tout l’intérêt de faire des réformes : on ne réforme pas avec un statu quo. On ne peut pas en même temps dire que l’on souhaite des réformes et critiquer la méthode », répond Richard Sezibera.

Crise postélectorale en RDC : le dernier dossier

Cette attitude très – trop ? – directe lui a-t-elle porté préjudice dans la gestion de la crise postélectorale en RD Congo, l’ultime dossier brûlant de son mandat panafricain ? Lorsque l’UA a annoncé qu’elle allait dépêcher une délégation de chefs d’État à Kinshasa, le 21 janvier, cela a surpris.

Même à Kigali, certains n’ont pas caché leur « étonnement » : pas seulement parce que la fermeté de la position tranchait avec le ton habituellement employé au siège de l’UA, mais aussi parce qu’elle détonnait avec le discours de non-ingérence cher au président rwandais, surtout concernant un voisin avec qui Kigali partage une histoire tumultueuse.

« On a voulu faire passer ça comme une manœuvre rwandaise, comme une initiative du seul président Kagame. Mais il y avait seize chefs d’État impliqués. C’était important pour l’Afrique de prendre une position forte, alors que, jusque-là, seuls les pays hors du continent s’exprimaient sur la situation », défend une source officielle rwandaise.

Une élection qui dégénère en RD Congo constitue naturellement un risque pour le Rwanda

« L’Union africaine a donné à Kagame le cadre extra-national dont il avait besoin pour lancer cette initiative, qui répond également à des préoccupations nationales. Une élection qui dégénère en RD Congo constitue naturellement un risque pour le Rwanda », glisse un analyste politique est-africain.

Peut-être a-t-il sous-estimé les dissensions internes à la SADC, avec, d’un côté, les partisans d’une ligne dure (Zambie et Angola en tête) et, de l’autre, des pays davantage prêts à transiger, comme la Namibie ou l’Afrique du Sud, avec laquelle les relations diplomatiques sont plus que délicates. Divisée sur la question, confrontée à des autorités congolaises déterminées à ignorer la mise en garde, l’UA a donc été contrainte de faire marche arrière.

Elle a néanmoins établi un précédent en critiquant ouvertement les résultats d’une élection organisée dans l’un de ses pays membres. Beaucoup ont résumé cet épisode à un camouflet pour l’UA et son président du moment. Mais à Kigali, on préfère y voir l’amorce d’un changement.

Une série d’avancées

Durant le mandat de Paul Kagame, les membres de l’UA se sont entendus sur la mise en place d’un barème de sanctions pouvant aller jusqu’à la suspension des États qui accuseraient trop de retard dans le règlement de leurs cotisations.

La réforme du barème des donateurs, censée éviter que le budget de l’organisation ne dépende d’un petit nombre de pays, n’a en revanche pas trouvé d’issue favorable pour l’instant et doit être discutée à Addis-Abeba. Un compromis a par ailleurs été trouvé pour réduire le nombre de commissaires à l’UA (six, contre huit auparavant).

Enfin, l’accord sur la Zone de libre-échange continentale (Zlec), porté par le président nigérien Mahamadou Issoufou et signé en mars 2018, accuse un léger retard par rapport aux objectifs fixés, mais semble sur la bonne voie. Même si le Nigeria refuse toujours de signer, 18 des 22 ratifications espérées pour entériner l’entrée en vigueur de la Zlec sont actées.